鄭永年: 中國社會管理的未來

社會管理近年來已經提到中國政治的最高議程。這非常容易理解。在很多年裡，主導中國發展的唯一主義就是“GDP主義”，以錢為本，破壞社會。今天中國社會問題的嚴重性是任何一個普通人都能深切感受得到的。社會管理概念的提出，表示國家發展的新方向。至少從兩方面來說如此。第一就是要改變從前的做法。這些年來，各級政府對社會問題有兩種方法。一種是“貼瘡口貼”的辦法，就是在“瘡口”上貼上一層又一層的“瘡口貼”，而不是動手術來治癒“瘡口”。結果裡面越來越爛，而外面看來還過得去。另外一種就是“擊鼓傳花”的做法。有人說，中國各級政府現在是懷裡抱著一個定時炸彈，但不是去拆除炸彈，而是努力想把這個炸彈傳給另外一個人，從一屆政府傳給另一屆政府。很顯然，這兩種辦法都是毫不負責任的。社會問題是客觀存在的，總有一天要爆發出來，早爆發比晚爆發要好。社會管理首先就是要直面現實，承認問題的存在。

第二個方面更為重要，就是中國政府已經決心要花最大的力氣，不惜一切成本來解決長期積累起來的社會問題，負起責任來。社會改革這個門檻必須跨過去。如果跨不過去，社會就沒有出路。原地踏步，維持現狀已經不可能了；要回到過去強權統治的時代也不可能了。但如果跨過去了，中國社會就會有無限的希望，經濟、社會和政治的發展就會進入一個全新的階段。

去年年底在廣東發生的烏坎事件和廣東領導層處理事件的做法表明這個門檻必須跨過去，並且執政黨也有能力跨過這個門檻。在中國，廣東具有代表性。廣東在改革開放的各個方面先行一步，很多社會問題也率先積累起來，爆發出來。其他省份或遲或早也會這樣。現在廣東在省最高領導層的關注下，理性地解決了問題。這表明，執政黨不是不能解決問題，也不是沒有能力解決問題。問題沒有得到解決，其背後有深刻的政治和制度背景，是制度不作為，政府不作為的結果。勇於面對問題和解決問題，廣東不應當成為一個特例，而應當具有普遍性。如果廣東能夠在解決社會問題方面“殺出一條血路”，那麼其他地方也應當這樣。

應當指出，在看待烏坎事件上海內外現在存在著兩種偏差。一種是微觀錯誤，把其僅僅視為是地方政府和官員的腐敗問題和處理問題不當所致。結果，往往是開除幾個地方官員，找幾個“替罪羊”，不了了之。實際上，地方官員，無論是行政當局還是司法系統，都是被制度訓練成“如此這般”地解決問題的。在很多場合，他們不是沒有其他的思路來解決所面臨的社會問題，而是如果不是按照既定的“程式”來解決問題，就會犯錯誤。而腐敗問題、土地財政等更是中國宏觀制度層面的問題。宏觀制度不變，地方政府和官員就會繼續成為犧牲品。

中國社會力量仍然薄弱

另一種是宏觀錯誤。有兩個層面，一個層面是中國式（或者左派）的看法，即一些人把中國社會問題尤其是農村問題和改革開放以來所實行的一系列改革開放政策聯繫起來，例如把它們和市場化聯繫起來，認為是各級政府不堅持毛澤東式的“社會主義”原則的結果。另一個層面是西方式（或者自由派）的看法，即簡單地把這些問題視為是缺少“民主化”造成的，一些人總是把中國社會問題和“民主化”的概念聯繫起來。前幾年，一談到中國問題，就想到了顏色革命；而去年則把同類問題和阿拉伯國家的“革命”聯繫起來。

諸如此類的思維很難對中國社會問題進行理性的認識；這些思維之下的解決方法自然也難以真正解決問題，而往往適得其反，導致問題每況愈下。中國的社會問題既是社會制度的結果，也是經濟制度、行政制度和政治制度的結果。也就是說，它們不是單一制度因素所造成的。

從社會的角度來看，社會問題首先是社會力量過小的產物。迄今為止中國社會還沒有發育起來。傳統計劃經濟下不存在真實意義上的社會，因為所有社會空間被國家所擠佔，所有社會力量被國家所消化。上世紀80年代改革之初，提出了“小政府、大社會”的改革理念。但那個時候，社會剛剛從計劃經濟分化出來，力量極其微弱，這個改革理想很難實現。改革開放30多年後，中國社會空間和社會力量有了很快的成長，但因為有關方面對之仍然採用控制和壓制的手段，社會沒有被組織起來，面對政治和經濟力量，社會力量還是非常弱小。社會既沒有自我管理能力，更沒有糾正各級政府官員之錯誤的能力。各地多年來也出現了一些抵抗和抵制運動，但並沒有轉化成為當局解決社會問題的政策舉措。不過，這些年的經驗也表明，到最後社會必然會有暴力的出現，因為暴力往往是社會自我保護的最後一根稻草。這是所有國家的共同經驗。

政治因素更為顯著。例如基層腐敗的現象。日益擴展和深化的腐敗的確令人擔憂。多年來，大家都在指責基層，詛咒地方官員，但很少有人來分析腐敗之原因。其實，基層的腐敗僅僅是中國總體政治環境的一個縮影。簡單地說，它是執政黨“城堡政治”的產物，即執政黨的政治和社會、人民嚴重脫節的惡果。中共有8000多萬黨員，是世界上最大的政治組織。如果黨員能夠發揮作用，中國社會還會出現現在所面臨的問題嗎？儘管中共的力量已經深入到中國社會的各個角落，但顯然和社會沒有建立有機的聯繫。各級黨政組織修築了大大小小的“城堡”，把自己關在城堡裡面。他們需要從社會吸取資源來生存和發展，但往往置社會的發展於不顧。同時，把自己關在“城堡”裡面，社會力量難以參與進來，這必然發生自我腐敗，自我腐爛。“城堡”之內，各方也設立了各種反腐敗的制度和機制，但大多都是“左手規制右手”，毫無成效。只要有“城堡”，“圍城”現象也必然發生。要從社會吸取資源，但不能顧及社會利益，這是一種不可持續的互動模式。也應當看到的是，這次烏坎事件表明，社會也可以在一定條件下修築自己的“城堡”，不讓政治力量滲透進來。但不管是何種情形，“城堡”現象必然造成國家和社會、政府和人民之間的嚴重對立，甚至衝突。

廣東的改革也表明，要確立有效的社會管理制度，中國需要總體制度改革的設計。廣東在改革過程中也和總體制度產生了一些矛盾。一線地方政府，面對嚴酷的現實問題，需要改革，需要制度創新。但在這個過程中，中央的一些部門往往成為地方制度創新的阻力。例如廣東的“人大代表工作室制度”就曾經被中央有關部門所否定。又如，近年來深圳進行公民社會建設，但中央的一些人又簡單地把此理解成為有利於“反對力量”的成長。實際上，這些“否定”反而有效地拖延著中國的制度創新。面對問題，重要的是如何解決問題，而不是大談這也不能做，那也不能做。“不”字當頭只能導致社會問題的最終爆發出來。例如，如果認為人大代表不能以個人身份代表人民的利益，那麼人大代表如何以集體身份來代表人民的利益呢？又如，對公民社會，政府應當思考的是如何對日益成長的公民社會進行規制和監管，而不是簡單的否定。

去年年終烏坎事件的解決方式也已經給人們一些希望。人們從中可以意識到，第一，政府和人民、政府和社會的互動可以是良性的和雙贏的。第二，社會管理是一個系統的工程，甚至是政治工程。要對社會進行有效管理，就要對經濟、政治和行政等各方面作系統的改革。第三，解放思想最為重要。舊的思維一定要拋棄，社會已經變了，社會治理的思路也一定要改變。一旦解放思想，就有出現很多面向未來的可能性，而社會管理體制的創新就隱含在這些可能性之中。

作者是國立大學東亞研究所所長