王于漸：競爭法作用何在？

已獲通過的《競爭條例》用意在於促進市場競爭，但對解決以下由於缺乏競爭引起的兩大難題可有作用？

個案一：內地活牛分銷壟斷

內地供港的牛肉批發價格去年上漲了三成，五豐行在香港是內地牛肉的獨家分銷商，壟斷情況一直為人詬病。牛肉零售商呼籲政府開放批發市場，引入競爭，政府承諾跟進調查，以確定問題究竟是獨家供應缺乏競爭，抑是由於牛肉在內地和香港供不應求所致。

此外，政府還進一步承諾了解內地活牛供應鏈的運作情況，以及市場彈性的程度，以便斷定引入批發競爭能否有助增加活牛供應和降低價格。政府既然銳意立法促進競爭，倒叫人質疑何以並未在立法之先進行調查和取得答案。

任何政府若銳意促進公平競爭，都應該事先積極對各有關行業進行深入調查，以確定是否應多發經營牌照，或以毋須領牌方式引入競爭；既然內地進口牛肉批發市場在本地只得一家分銷商，理應早已對有關事件作出調查。

政府自於1955年實施進口食米的發牌制度後，發出的食米進口牌照已不計其數，但對內地供港牛肉只由一家批發商分銷的情況卻從未展開調查，未免惹人疑竇。

內 地活牛供應商為數眾多，出口目的地也不計其數，香港只是其中之一，除非去年內地活牛供應有所整固（實際情況並非如此），否則只應在牛肉供應增長步伐追不上 需求時，價格才會相應上漲。五豐行被指作為本地獨家壟斷分銷商，不理內地牛肉供求情況，令牛肉價格升幅比自由競爭市場的價格為高，所以備受抨擊。這其實是 缺乏競爭引致的問題。

即將實施的《競爭條例》對處理這問題可有作用？答案是：「沒有」。

個案二：免費電視發牌枷鎖

近來，另一項關乎政府政策而引起廣泛議論的熱門話題，要算是免費電視節目服務的發牌事宜。三年前，有三家公司各自提交了免費電視牌照的申請，其中一家計劃在 六年之內開設三十條廣播頻道，較現有兩家電視台合計的十二條頻道還要多。不過，雖然三份申請書經前廣播事務管理局審理後，已呈交行政會議考慮良久，但政府 至今仍未就發牌事宜作出決定。

政府聲言維護競爭，又口口聲聲在發牌一事上作出決定時，定必以公眾利益為依歸。可惜對發牌問題一日懸而未決，所謂決策也只是空談；過長而欠合理解釋的審議程序，也難免令人揣測政府其實暗中另有盤算，政府對何以遲遲未能當機立斷實在難以自圓其說。

近 三十多年來，本地一直只得兩家免費電視台獲發廣播牌照。期間，香港在經濟和人口兩方面都迅速增長，數碼和傳媒科技也一日千里；按照常理推斷，即使單從經濟 角度考慮，本地對電視台和廣播頻道的需求只會有增無已。此外，隨着海外市場規模多年來日益壯大，電視台也自會乘勢輸出各種服務和產品。政府對增發免費電視 牌照限制嚴苛，成為有礙本地電視廣播業蓬勃發展和公平競爭的唯一絆腳石。

《競爭條例》對處理上述問題又有何作用？答案還是一樣：「沒有」。

認識現況局限

《競爭條例》確能處理一些提倡競爭者提出已久的問題，但在政策上卻對一些頗重要的問題有所疏忽，先了解關於競爭的爭議，有助於了解問題所在。

亞 當史密斯（Adam Smith）、馬克斯（Karl Marx）、熊彼得（Joseph Schumpeter）、佛利民（Milton Friedman）所謂的資本主義動力泉源，須靠市場競爭才能發揚光大。企業家致力革新，通過與市場上的同行競爭，從而在生產上不斷改善品質和推陳出新， 箇中艱辛之處自不待言。消費者既可從中獲益，又同時扮演裁判角色，決定企業競爭中的優勝者；正如足以左右選情的選民，消費者也不容易討好。

為 求在市場競爭中略佔上風，企業家通常從以下兩種形式入手。首先，可與同行協議減產來提價。這種合謀經營的手法稱為「同業聯盟」 （cartelization）；亞當史密斯於1776年的著作《國富論》（Wealth of Nations）中早已點出其危險性。同業聯盟的方式不一而足，其中包括併購（merger）、收購（acquisition）、串通投標（bid rigging）、分割市場（market sharing）等。

其次，企業家也可在政府偏袒下通過立法或公共監管限制後來者加入經營行 列，營造競爭力有限的市場環境。限制經營權的形式，可說層出不窮，其中以壟斷式專營權、牌照、進口配額較為明顯；至於較隱晦的限制方式，則包括只容許有利 於現有經營者的廣告方式，或要求只有大機構才有足夠資源遵從的職安健、環保或保安標準等。

《競爭條例》只能針對上述第一種的壟斷情況，對於第二種的經營限制情況卻無能為力。

掌握立法重點

我曾於本欄發表的兩篇文章（刊2011年1月19日和2012年1月26日）中，分析過為何第一方面的壟斷情況並不重要，至少對香港而言確是如此。首先，商 界的同業聯盟並不穩固，要維繫並非易事，聯盟中爾虞我詐、背信棄義的行徑見怪不怪，不但防不勝防，也無可避免。在某些情況下曾經促成聯盟的謀略和手段，卻 不一定萬試萬靈，市場環境發展經常處於動態，而且變幻莫測；基於經濟和科技演進中應運而生的挑戰者，也不容易被聯盟吸納。更重要的是，面對創新企業的嶄新 產品，同業聯盟可能無力招架，終被淘汰。

我也觀察到企圖通過立法來規管市場競爭的政客和律師，其實誤解了有關競爭的經濟理論，眼中只有刻板 的教科書模式，而未能了解市場運作的動態性質。海耶克（Friedrich Hayek）、米塞斯（Ludwig von Mises）、熊彼得等奧地利經濟學家對市場運作所依靠的企業創新，都十分重視。競爭法例對於競爭其實害多於利。

以香港而言，競爭環境的真正威脅，一向是上述第二種的經營限制。政府插手監管的事項多得令人難以置信，對有意加入的經營者重重設限，以致競爭環境備受限制；這些關卡甚至限制了市場上的經營者名額，有些則偏袒現有經營者而不利後來入市者。

雖然監管嚴格，香港經濟近六十年來一直表現不俗，只因可以依靠有能力向海外輸出貨物和服務的種種工業。這類工業，例如製造業，由於要在國際市場上競爭激烈的環境中經營，所以已具備競爭本能。隨着本地出口業規模日益收縮，監管成風的經營環境，於是又成為一大問題。

「監管」也是為何不少港人抱怨優質職位短缺的原因之一。在監管嚴格的經營環境中，受影響的不限於滿足本地市場需要的出產，還包括可供出口的各種新服務和產品，舉例來說，若能增設免費電視台，就能多製作電視節目以供輸往海外市場，從而在香港多創造優質職位。

政 府也曾聲稱，其政策重點之一，在於促進本地創意工業的發展；要實現這一目標，最直截了當的方式，應莫過於解除免費電視的發牌限制。香港開放電訊市場的經 驗，正好說明競爭所能產生的龐大經濟收益；世界各地的經驗也在在證明，只要能促進業界開放和加強競爭力，除了直接經濟效益之外，也能通過數碼科技滙流 （digital convergence）和節目內容創作，而受惠於其中的「外溢效應」（spillover effects）。

開放內 地進口活牛的分銷業務，既有助於港商了解內地牛肉以至其他產品的供應鏈，也能令香港企業逐步認識內地市場，有利於日後開發及拓展業務。「內地與香港更緊密 經貿關係安排」（CEPA）只提供了通向內地市場的鑰匙，港商仍須自行努力才能打開市場的大門；特區政府應為港商提供方便，而非令內地市場重門深鎖。

開放資訊的威力

在 一些具有大型規模經濟的行業，創新和競爭的必要條件是建立基本的基礎設施。例如，在電力和天然氣供應行業的管道網絡、電訊與數碼媒體行業的線路網絡與電波 頻譜。資料庫是這些大型規模經濟的重要來源，政府可發揮重要的作用，開放這些基礎設施，方便公眾使用，降低新行業的入市門檻，從而鼓勵競爭。

我們可看看資料庫對香港地產代理行業近年大變身的成功作了什麼貢獻。三十年前，本地的地產代理仍以獨立經營的小店居多，中原和美聯兩大地產集團就是在此年代成立，帶頭變革營運方式，終於成為行內獨領風騷的兩大集團。

我深信兩大地產代理集團定必有不少成功秘訣，但只打算集中討論其中之一，也就是活用物業和客戶的數據庫。有鑑於物業數據庫所蘊藏的巨大潛力，兩大集團於是率先開發數據庫，其中包括詳盡的交易記錄，以及出售單位和鄰近地區的賣點。

自此之後，兩大集團更進一步將物業交易的數據庫與客戶的交易模式掛鈎，從而推行為客戶量體裁衣的市場策略，以便定期主動接觸客戶，再將從中所得的客戶回應資料，輸入不斷擴建和更新的數據庫中。

從 此，地產代理街舖再不是獨立營運的「個體戶」，而是集團整體網絡中的成員，且可分享其中資訊並獲得轉介客戶。活用數據庫，地產代理街舖就能充分利用「規模 經濟」（economy of scale）效應，從而為擴展業務，奠定在行內的領導地位打好基礎；至今中原和美聯不但雄霸本地地產代理業，更已將業務擴展至內地市場。

政 府其實可以開放各種數據庫供公眾瀏覽（當然以不違反《私隱條例》為原則），幫助發展具創意的營運方式，醫管局的醫療記錄即屬一例。缺乏這類數據，以實質數 據為依據的醫療保險業就無從開辦，醫療保險市場就只會繼續成為保險推銷員的禁臠；得到這類數據，香港保險業就能學習如何善用之以建立足以提供優質職位和開 拓商機的醫療保險業。

完善數據庫對開拓新行業的威力並非只是轉瞬即逝的時尚，若要避免優質職位流失，這更是香港的當務之急。私營企業已紛紛 採取行動，善用一直儲存的交易數據，公營部門在這方面卻一直處於落後形勢。提供便於使用的數據，確是推動工商業發展的良方，政府對此實應義不容辭。甄選合 適行業確實並非政府所長，而開放數據庫便可交由市場競爭決定。

競爭法真義所在

二十多年前，我曾認為隨着中國對外開放，由醫療和教育需求帶動下興起的第三波新興行業，應有利於香港經濟發展的前景。第一波新興行業動力源於製造業和貿易服務，第二波新興行業由金融業（包括會計、地產、商業及法律服務）帶動。當時我只從需求方面着眼。

隨着本地及內地人口在今後三十年內高齡化，醫療經濟的發展前景尤其可觀，本地及內地對醫療服務的需求現已極為殷切。教育方面，既然內地對專上教育的需求增長迅速，香港正好借助其固有的地利優勢拓展內地市場。

隨 着後來的事態發展，我對上述觀點存疑，因這些行業面臨的挑戰，主要在於開放供應、解除對醫護人員入職的限制，以及為醫療及教育設施撥地等幾方面。當政府在 數年前宣布醫療和教育有望發展成香港的支柱行業，我對其發展成效也就頗有保留。直到目前本地未見有什麽發展，但浸會大學和中文大學均已在珠海和深圳開辦分 校，香港大學則正在深圳營辦一家醫院。

制訂競爭政策的目的，在於活化市場，促進經濟活動，其中尤以產業創新為主。有見及此，《競爭條例草案》不應單為懲罰有違競爭原則的現有企業、加重其營運成本而設。政府可否把有關政策重點放在降低入市門檻方面？

香港大學經濟學講座教授

參考文獻：

〈競爭法之能與不能〉（上）與（下），王于漸（2011年1月19日、26日，刊《信報》「大講堂」）

王于漸：紀念熊彼得和佛利民的資本主義論

佛利民（Milton Friedman）的名著《資本主義與自由》（Capitalism and Freedom）面世五十周年，以及前輩熊彼得（Joseph Schumpeter）的Capitalism, Socialism and Democracy（《資本主義、社會主義與民主》）面世七十周年。

自從馬克思預言資本主義必亡、社會主義和共產主義必勝後，這兩大經典毫無疑問是有關資本主義最具影響力的研究成果。兩位大師到底講了些什麼？他們所論又是否經得起時間的考驗？

「資本主義」（capitalism）這個名詞今天無人不知，但當初並非來自「自由市場始祖」的亞當斯密，而是馬克思的發明。西歐的封建莊園經濟給工業化的市 場經濟取代後，馬克思將新的經濟模式稱為資本主義，認為封建主義內含不可解的矛盾，注定要讓路予資本主義；他預言資本主義也會因內含不可解的矛盾而終要讓 路予社會主義和共產主義。

大師學說為人曲解

馬克思在生的十九世紀後期，西歐的窮人深受他的世紀學說「資本主義基於剝削而發展」鼓舞，視為對己身貧窮不幸的科學論述；更重要的是，通過暴力革命脫貧的契機。

現 在大家都明白了，不少窮人因而誤入歧途。馬克思的信徒很可能嚴重曲解、甚至蓄意曲解大師的學說。馬克思其實對資本累積帶來的強大生產力深感敬佩，而且相信 資本主義崩潰的現象只會出現在工業化最先進的國家，特別是當時最富有的英國，貧窮的農業國俄羅斯反而沒有這個問題。馬克思相信資本主義創造出富裕的社會， 只不過由於制度內在的矛盾，難逃自我埋葬的宿命。

可是，資本主義必亡的馬克思預言至今未有兌現，與此相反，共產主義其後在各國的發展令人不忍卒睹，令馬克思派的專家學者尷尬不已；資本主義不但活了下來，而且在馬克思身後這150年繼續蓬勃發展。

熊 彼得在1942年寫道，資本主義的成就在於不斷地提高商品和服務的產量。雖然經濟衰退周而復始，尤其是1929-39年的大蕭條，但資本主義生產方式創造 了人類歷史上前所未見的持續高增長，而且並非由精英階層獨享成果。資本主義這部引擎的生產力大到難以想像，讓社會大眾得享封建時代唯皇室獨有的生活水平。 資本主義最大的受益者不是資本家而是產業工人。

資本主義這樣成功，熊彼得認為乃資本主義制度下市場獎賞結構之功。當資本主義制度得以放手發 展時，企業家很有機會賺大錢。熊彼得把賺大錢看作紅蘿蔔，而經營破產看作棍棒。一獎一懲相結合，既煥發了工商階層的生產力，也為世人加入營商、致富，以及 退出這個階層提供了一種自動的規管機制。在熊彼得看來，牟利動機是有效調度社會資源的強大誘因。

重新解釋資本主義

熊 彼得認為，資本主義世界被少數具支配性地位的大企業主導。它們仗着足以左右市場的實力，企圖操控價格、阻撓對手入市、強行收購競爭者、多方採用非競爭的手 段；但資本主義是動態的過程，市場壟斷者單靠支配性地位扼殺不了競爭。大師筆下的「創造性毀滅」（Creative Destruction）帶動經濟這部機器，藉着企業創意來掌握新技術、打開新市場，取得動態的效益。

他寫道：「推動資本主義引擎的基本原 理來自企業家所創造的新客戶產品、新的生產和運輸方式、新的市場、新的工業組織形式。（這些發展）不斷地『從內部』革新經濟結構，不斷摧毀舊的，不斷創造 新的。『創造性毀滅』（Creative Destruction）就是資本主義基本的事實。」（第83頁）

教科書以往把競爭性經濟模式的 靜態效益視為資本主義的核心特色。熊彼得摒棄此說，把對資本主義的解釋由市場好過中央計劃轉化成資本主義作為創造、創新和技術發明的引擎，好過社會主義。 他的論點是創造性毀滅所迸發的經濟摧毀力與資本主義變成不可分割，資本主義制度在本質上很容易引發社會政治動盪。

因此，熊彼得敬佩資本主義 的同時，相信其終將自我毀滅，被社會主義取代。他當然不喜歡自己這個結論，但認為無可避免。他眼中的資本主義不僅是經濟制度，也是一種文化和政治制度。他 不相信資本主義會純粹敗於經濟原因，但於面對文化和政治的問題時太脆弱。以他看來，資本主義的「成就本身動搖了那些保障資本主義的社會制度，從而不可免地 形成一種令其無法生存的狀況。」（第61頁）

企業家也許不受愛戴

在文化上，熊彼得認為，資本主義以鍥而不捨地 追求理性選擇和利潤盤算作為核心價值，心腸太硬，缺少資本主義前社會的「神秘、神奇、浪漫和勇氣」的魅力。成功的企業家也許值得尊重甚至崇敬，但不受愛 戴。這對企業家可能是好事，養成一板一眼的性格。但得不到大眾的歡心，成為資本主義制度決定性的弱點。成功企業家由於這種宿命，經濟一旦不景時，容易在政 治上成為箭靶。

熊彼得認為商業周期令經濟周而復始地短暫放緩，是資本主義運作內在的問題。對就業人士來說，由此造成的失業可能是災難性的， 成為社會持續動盪的根源。而動盪一起，矛頭自然落在企業家身上。他們本來就沒有人喜歡，現在更淪為政客和知識分子不滿現實的箭靶。資本主義雖然不會就此倒 地不起，但會逐漸被社會主義取代。

熊彼得也認為，大企業內部會逐漸屈從於官僚主義。企業創新精神最終將被官僚及由受薪的公職人員組成的委員 會以公式化的決策取代。即使家族企業也難逃這個命運。成功的企業家通常無意多生養，以致後繼無人。但熊彼得看得再遠再廣，也不可能全知全能。他對資本主義 經濟動力的定論可能下得太早，以致過分悲觀。

企業規模擴大後，的確會逐漸變得層級分明、不夠靈活，但同時會有新組織冒出來。今天最具創意的一些新企業採用平面（flat）和網狀（networked）的架構，創造力不亞於昔日的企業。這些企業很多是新興企業家創辦的。

它 們外判業務、緊盯供應鏈，模糊本身和市場的界線，用盡各種業務方式的優勢，進一步提高了生產力。並透過各種激勵合約（incentive contracts）方面的創新，激賞受薪員工成為願意承擔風險的企業家，從而改進業績－－雖然有時候也會像英國的Baring （霸菱）和美國的Enron（安然）醜聞那樣造成災難。但無論如何，這告訴我，為了提升生產力和利潤而努力不懈，實在是資本主義的特色。

「共同福祉」不存在

熊彼得最具洞察力和創意的觀察，是在解釋資本主義為何最終會被社會主義取代時，就民主政治的本質作出了深刻的剖析。民主政府雖然與資本主義相伴相生，但以熊彼得看，不但無法讓資本主義避免被社會主義取代，且能與社會主義並存。

熊 彼得認為，源自古希臘的民主原則錯在假定有所謂的「人民意願」（will of the people）。他從一開始就發覺，世間不可能存在一種所有人都認可的「共同福祉」（common good）。到底怎樣才對社會最好，人們看法分歧。即使聰慧、知情、居中別無利益的人，也都難有共識。他因此不同意這項民主的「真理」：「民主方法是一種 從認同共同福祉出發而達成政治決定的制度性安排，而方法是讓人民選出藉着集會來履行大眾意願的個人，自行決定各種議題。」（第250頁）

一 如John Stuart Mill等英國自由主義者，熊彼得不認為當選者應代表選民狹隘的利益，反而主張他們按照全國最佳的利益來行使權力。理由是：民主政治不應該是單純的接受和 跟從，當議題超出公民的私利、關乎重大的公共利益時，當選者應發揮領導作用，塑造和引導「人民的意願」（will of the people）。人民的意願不應自下而上，而應自上而下。

熊彼得寫道，「人民的意願是政治過程的產物，並非政治過程的動機。」（第263頁）。在他看來，民主政府是一種「達致政治決定的制度安排，讓個人透過競爭性的奮鬥以贏得民眾的選票來獲得決策權。」（第269頁）

民主制度須有五條件

熊 彼得的民主觀對後世的政治學有巨大的影響，尤其是這兩大觀察：政客是追求選票以代鈔票的企業家；民主真正的功能是揀選領袖而不是政策。他指出，政客參選可 能主要是基於私利，但卻相信他們可達成可取的社會目標，就如在經濟上出於私利而追求最大的利潤，最終透過競爭性的市場，達成具社會效益的資源分配。

熊彼得認為民主政治帶有危險性，尤其傾向迎合選民的短利、不顧長遠的問題。這個傾向若不受控，民主制度難有滿意的表現。針對這種風險，熊彼得給民主制度開列了五大條件：

一、能吸引到足夠既有質素又有技巧的人士參政。

二、政府決策的有效性不宜延伸得太遠。很多決定應交給專家和技術人員去拍板，莫讓選民根據短利來取決。

三、與第二點有關的是，公務員要非政治化，官僚架構要訓練有素、受人尊敬，免被公眾短線的政治憧憬左右。

四、要有足夠的「民主自制力」（Democratic Self-Control）。選民要對制度有信心，相信當選的政府能有效運作。要對自己所選的政府有耐性，而不是政府一有差錯就爭相指責。選民和在野黨要自律，攻擊政府要有分寸。

五、公眾對分歧的意見要高度包容。這有一個必要的條件：公眾對社會管治包括經濟組織的基本原則有共識。

熊彼得相信，資本主義經濟制度是民主的福地，而民主政治是資本主義經濟制度的鏡像。這兩大制度本於同一個原則：讓每個人自由選擇。但資本主義經濟制度尤其要限制政治決策的範疇。

借 經濟來限制政治的原則內嵌在「放任自由」（laissez faire）的概念裏。國家被局限於保障私有產權和個人自由、國防、維持法律與公共秩序、確保合同得以執行。就國家的公共功能作出規限後，才較容易做到上 述的「民主自制」。放任自由的概念位居主導時，政府即使決策錯誤，相信也不致直接威脅到個人。資本主義的經濟引擎也就能持續地提高生活水準，在民主架構下 達致和平共存。

但熊彼得不相信民主政治能夠令資本主義屹立不倒。理由是政客無止境地爭奪選票，追求本位利益，自成一階層。但資產階級不願參 政，將政治領導權拱手讓人。熊彼得由此而假設，組織嚴密、層級分明的大企業會逐步由國家接管。資產階層失卻經濟作用後，將會萎縮消亡。資本主義的經濟引擎 此後停頓，創新終止，技術停滯。社會主義和民主會共存，但經濟不再發展。他的預測到此為止。

大師理論也有盲點

但熊彼得認為資產階層在政治上被動，與經濟學始祖亞當斯密的觀察相反。他發現商人最愛使用謀略。而事實上，此前歷代的資產階級並不介意遊說政府以謀取特權、用規管屏障來嚇阻對手。

資產階級着手尋租時，限制對手入市的政治競爭也就取代了自由市場的經濟競爭。人們不再鼓勵創新、發展生產力，而是反過來窒礙經濟創造力。政府若插手規管商業，也就是要社會走向公共產權，最終變成社會主義。

熊彼得竟然未看出這發展，令人驚訝。但既然預見到大企業官僚化，日常靠受薪的經理打理，則大公司經理向政府求特權、求保護，又有何怪哉？

熊彼得也忽略了選票競爭對經濟的後果。政治若主要是競爭在各階層之間轉移收入的權利，社會也就會不惜工本以求重新分配資源。得益者如果是政客或者他們的選民，這種爭奪也就更不堪設想。

熊彼得以為，社會主義經濟在民主政治下也能運作，但未預見到這個制度不僅會令經濟停滯，甚至會令經濟倒退。政府在社會主義下掌握的經濟比重大過資本主義。政府控制的資源越多，尋租和選票競爭的回報也就更大更嚴重。

民主社會主義的危險性是熊彼得的盲點。沒有資本主義引擎帶動增長的話，本質上零和的政治可能會令經濟倒退。

熊彼得的《資本主義、社會主義和民主》當然不可能預見到所有的發展，但作為一種分析，深具洞見，令我們不得不思考政治和經濟制度的連帶關係。大師開創的「創造性毀滅」和選票競爭概念，至今啟發着政治經濟學不同的課題。

二之一

香港大學經濟學講座教授

參考文獻：

Milton Friedman, Capitalism and Freedom, University of Chicago Press, 1962.

Joseph Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, Harper and Brothers, 1942.

王于漸：雙重融合——香港深層次矛盾根源之二 (完)

上周談及過去三十年來香港一些最突出的發展，是社會深層次矛盾關鍵的共同表徵。這包括：通脹與通縮交替、樓價飆升令市民分化為「有樓」和「無樓」、 人口老化、低技能勞動力比重上升、生產力增長緩慢、貧窮蔓延、收入差異。今天說說「福利對沖」，是由內地開放加上香港的福利制度引起的，而這項矛盾正在消 耗香港的資源。

（編按　筆者上周分述深層次矛盾的九點「病源」，今天續談第十點。）

第十，香港一般商業私營，而且高 度自由市場化。但房屋、教育、醫療、社會服服和本地運輸等項目差不多全部由政府資助，且有不少是直接提供。其中一些資助部門生產力停滯，隨着需求上升，相 當多部門佔用的資源比重水漲船高。這種資助模式不變，政府開支佔經濟的比重將會持續上升，蠶食經濟成長和對外來的抗震力。但一般市民只見庫房盈餘，感覺不 到背後的負債，難以領會這個內在矛盾。

留港為求「福利對沖」

非技術移民佔人口的比重不斷上升，也增加了對資助服務的需求，加劇了上述矛盾。香港社會開放、福利慷慨，造就了不少跨境婚姻。內地開放後，不少港人慶幸親人得以北上成家、生兒育女。但內地家人來港後的福利需求成為另一個社會分化的根源。

一些內地人看中這項吸引力，借香港來進行「福利對沖」（welfare arbitrage）；甚至有肺結核患者蓄意來港犯罪，以求入獄獲得免費的治療。福利成為一些低技能、低生產力的外人爭取居港的動力。

每日只限一百五十名內地單程證人士來港，更令問題雪上加霜。這令大多數跨境家庭長期分隔兩地，短期內或減輕了福利的壓力，但長遠來說適得其反。內地家人最終來港後，往往難以適應生活，社會的擔子更重。

社會服務需求日增，但受資助部門一般反應較慢，除非獲增加撥款，否則難免抗拒加大服務。政府只好在有限的資源裏挪來挪去。問題十分棘手，要找到具想像力、一 致性、大膽突破的解決之道談何容易。「福利對沖」是內地開放和香港福利優厚的產物。只要福利有加無減，對低技術移民就有誘因。

要制訂長遠而合乎人道的政策，應從根本上反思目前資助服務的政策。單靠單程證上限來應付「福利對沖」既不可取，亦不適宜，而只能是全面人口政策的其中一項措施。政策的主體應該是：吸引高技能移民；投資發展本地教育；甄別福利權……。

過去這三十年，內地農村人口湧到城市工作，但並未造成城市居民排外的問題，因為農民工並不享有城市人的福利。長遠來說，香港解決問題宜早不宜遲。

香港本來只須與全球市場的經濟融合，但後來除了全球市場，還得與內地的經濟融合；突然要「雙重融合」（dual integration），我們調適的方法與速度造成了以上的後果。換言之，香港的深層次矛盾源於與一內（中國內地）一外（外部世界）的雙重融合。

「雙重融合」得大於失

與內地融合在所難免，也是我們應作的選擇。香港向來是開放的經濟和社會，難以隔絕外來的影響。與外部結合是香港經濟與社會的文化，是我們的選擇。既為城市型經濟，自我孤立必定失卻大量經濟和社會機遇，令繁榮褪色。

根據最近公布的2030年「全球趨勢」（Global Trends ）預測，內地目前約有1.6億中產消費者，佔人口12%；到了2030年，比重會增至74%。北上拓展內銷市場有利無害。與全球和內地的雙重融合是香港最佳的選擇，但機遇難免伴隨着挑戰。

要成功地與內地融合視乎多種因素：內地開放之初與港的經濟差距、內地的經濟規模、經濟成長和開放的速度、香港不同制度下不同機構的應變，以及香港領導層駕馭變革和雙重融合的能力。

雙重融合雖然有利，但並非各個階層和行業皆享。有些得益多，有些甚至失利，但肯定總體上得多於失。但既然造成差異，社會應予補救，讓受害者得到一些補償，以免社會分化，抗拒變革，反對雙重融合。若能以前瞻性的政策預先紓緩或延緩融合的痛苦，當然就更好。

1979 年內地開放之初，與香港有巨大的經濟差距。香港經濟與世界掛鈎，由產品、勞動力、資本到貨幣市場，都透過自由港、自由的資本進出、高度流動的人口、以及與 美元的聯繫滙率，完全融入世界經濟。香港的經濟活動與世界市場的需求基本一致，無論價格、勞動力和利率都由世界市場決定。

金融惡果轉予樓價

唯一明顯例外的是地價、樓價和租金。土地是房地產主要的資源，但供應主要取決於政策和法律——行政上的規條（legal-administrative rules）。由於土地屬政府所有，供應受嚴格的操控，政府的規劃規則、建築條例、租務管制、公營房屋供應，對市場造成了多重的扭曲。與內地重新融合的前 路在港受兩大關鍵左右，一是經濟維持開放，包括堅守聯繫滙率，另一個就是土地資源因規管而扭曲。

激發深層次矛盾的各種因素裏，以管理雙重融 合的方式最為棘手。其中最具爆炸性也最令人費解的是，外來的宏觀和金融震盪透過聯繫滙率轉嫁給樓價。這再加上規劃和建築物規管僵硬、限制土地供應、環境和 保育抗爭、公營房屋計劃凍結大量土地，也就放大了所造成的惡果。但反過來也帶來了前所未有的改善機會。

內地經濟對外基本封閉了三十年後，突然在1979年開放。香港要與其重新融合，自然是一項挑戰。經過長年的封閉，內地即使有所謂的物價、工資、利率和租金，與世界以致香港的水平應有天淵之別。市場一旦開放，重新融合時，無論商業還是非商業，供求都必然存在巨大的失衡。

想來港分娩的內地孕婦即為一例。這項衝擊造成了巨大的破壞力，當局不得不出手紓緩，以免經濟、社會和政治分化。因此，與內地的重新融合只能循序漸進、嚴加管控，且有必要設置各種制度性平台，以紓緩供求失衡。在經濟學上，管控供求失衡也就是引入非市場的秩序。

由於內地經濟規模大，香港所需的調適主要是適應內地的市場需求、支持其繼續融入世界經濟。與內地重新融合的過程中，透過制度創新來管控香港活動和生活各方面的市場失衡，是一個無止境的過程，要不斷創新、不斷改進。這對香港是嶄新的挑戰。

故長遠來說，與內地完全的融合也就是香港的價格最終與內地看齊；而內地經濟一旦與世界看齊，中港的價格自然也就是世界價格。是為經濟學的「一價規律」。過程 中，內地開放和成長得愈快，香港的反應也愈要相應加快而且得宜，才趕得上重新融合的需要。但眾所周知，內地過去三十年發展迅速，且是人類史上前所未有，香 港所面對的挑戰可想而知。

香港對跟受管控的市場交易並不陌生；上世紀國際上採用《多纖維協議》（MFA）時，香港每年都要按照MFA設立的 制度性平台，與美國議定紡織成衣的出口配額。當年有人說香港貿易署上下只有一件大事：辦好MFA配額。雖屬笑談，但由此可見，為了管控市場，設置和操作 MFA平台成本之高。世所公認，當年全球的紡織品出口經濟體，以香港執行MFA成效最好。今天應重溫這段歷史，看當年面對逆境時，在制度上如何發揮創意。

過去，進行國際行銷等同出口海外。香港貿易發展局（HKTDC）即為此而設。現在面對內地市場，需要為不同的行業和專業分設新的制度性平台，需要進行的公共 活動和投入的行政成本自然不少。香港的商界、非牟利部門和相關專業種類繁多，需要創設大量不同的平台，這方面的需求近乎爆炸性。CEPA（內地與香港關於 建立更緊密經貿關係的安排）作為這種平台，有待強化功能和效益。

「積極不干預」並未過時

內地開放後，香港管控 市場失衡的工作量激增。這類失衡存在於經濟和社會活動所有的領域，對政府的工作及工作的重組產生了新的需求。內地開放和成長愈快，對特區政府的需求愈大。 特區政府未及趕上反應，看似惰怠拖拉。大財團有時候等不及政府構建新平台，先行一步。但一般公司缺乏這種財力，難免有怨言。

制度性平台要運作有序、公開透明、可以預測、開放參與，設計時需要最大的創意、啟動能力和建設團隊。其功能類似「虛擬市場」，每當出現過量的求過於供或供過於求時，進而維持市場秩序。具體來說，當單靠價格不足以理順市場，或者價格無法合理運作時，介入以分配資源。

隨着內地繼續開放、成長，制度性平台須不斷演變，適應新的供求條件。這項制度性創新是持續的過程，直到價格能再度均衡供求、市場再度正常運作。到時最大的挑戰反是，平台完成歷史任務後能否順利撤銷，不致尾大不掉。

現在情況是否就如不少人說，「積極不干預」已過時？剛好相反，積極不干預比以往更重要。雙重融合的最大挑戰是須持續處理當供求嚴重失衡時，怎樣與內地重新融 合而又不致引發破壞性的震盪。這也就是當市場失去調節功能，社會須承受後果時的情況。這時極需創設新的制度性平台，在市場以外解決資源的分配。在此情形 下，政府的干預顯得有理，屬於「正面」的介入。

接着的問題自然是：如何設計和操作這類平台？這也就須要遵循市場原則：從規則出發達致井然有序、公開透明、可以預測、公開進入。要避免那些看似為了處理危機特設的政策性干預。確保新的參與模式不限於服務供應者，也包括消費者。

政府在建構和運作這類制度性平台應嚴守的金科玉律：確保對供應方和需求方等所有人公開透明、均等參與，只擔任遊戲的裁判，避免從旁鼓動或選擇贏家。

這有三個好處。首先，政府作為中立的裁判，是參與者認可的誠實中介，既享有權威，又獲得各方的尊重。二是當有平台完成歷史任務後，政府是廢除這種平台唯一有 公信力的權威。如此方能確保過氣的平台不會用來維護既得利益，浪費資源。三則這些平台雖則本是為了與內地融合而創設，但同時開放讓其他地方参與才有助於中 國與世界融合，對香港更為有利。

工業轉型之利漸到盡頭

內地開放頭十五年，香港與其重新融合的過程相對無痛，對港也利遠多於弊。期間香港流入內地的主要是資本和管理專長。香港身為國際經濟城市，多的是企業人才，中小企業很容易就擔起了這個角色，很少勞動政府，也毋須為了重新融合而創設制度性平台。

但接着那十五年，與內地重新融合之痛日漸浮現。首先，回歸前後，香港有人在政治上對於這種融合感到恐懼，大力抗拒；第二，香港忙於應付世界經濟造成的外來震盪；第三，新移民人口漸增又或者內地勞動力南下，取代了香港資本北移，成為此階段融合主要的形式。

製造業跨境北遷帶來的工業轉型之利逐漸走到盡頭，但未及時設立新的制度性平台以對接各種經濟和社會活動，幾乎各方面都陷入僵局，惟獨較矚目的金融業略有進展。

建立新制度性平台與內地對接並非香港唯一的要務。在位者須從觀念層次出發，構思一套貫徹始終、全面兼顧的方針，確立特區政府在管理和運作這些平台上的目標和角色。為選票而深陷政爭、迎合訴求、營營役役的政客不會為長遠政策找到合適方案。

董建華擔任特首時，雖然尋求為香港撥開荊棘、找出前路至關重要，但其後似乎未有進一步發展。際此政府換屆，沒有什麼比釐清這方面的思維更為重要。

參考文獻：

European Union, Institute for Security Studies, Global Trends 2030-Citizens in an Interconnected and Polycentric World, ESPAS Report, 27 April 2012.

深層次矛盾淺析．二之二．完

香港大學經濟學講座教授

王于漸：查找深層次矛盾的病源 之一 

 

王于漸：查找深層次矛盾的病源 之一

最先指出香港有「深層次矛盾」而須要解決的是總理溫家寶。這也是他2005年在北京接見新任特首曾蔭權時的囑咐。五年後，他在記者會中就此深層次矛盾的「處方」總結為五點：

一、如何發揮已有的優勢，繼續保持和發展香港的金融中心、航運中心和貿易中心地位；

二、如何結合香港的特點發展優勢產業，特別是服務業；

三、要利用香港毗鄰內地的優勢，進一步加強香港與珠三角的聯繫。內地的廣闊市場、內地經濟的迅速發展是香港今後發展的潛力所在；

四、香港人民要包容共濟、凝聚共識、團結一致，保持香港的繁榮穩定。香港今後不僅會在經濟上還有很大的發展，而且還會按照《基本法》的規定循序漸進地發展民主政治；

五、還有兩點不要忽視，一是注重改善民生；二是發展教育。

這些矛盾是什麼的問題仍然未解。「溫五點」是深層次矛盾的「處方」，是香港要做的實事。深層次矛盾本身是什麼，似乎未見諸報端。筆者不避淺陋，接下來這兩個 星期試以不同實例，就深層次矛盾的表徵做一個廣泛的分析，來構建香港深層次矛盾的內容。區區兩文無疑不足以涵蓋所有個案，但希望開了頭後，會看得比較清 晰。

貧窮蔓延、收入差距擴闊、通脹陰影、失業率不下、樓貴租貴……等等，是各種內力推動社會變化的後果。一般人可能以為表面的後果即深層的矛盾，另一看法則是這些後果是社會生變形成內部矛盾後可見的表象。

區分後果（病徵）和深層次因素（病因）至關重要，否則就像治病，只看表徵來下藥，治標不治本；病情也許得以短暫紓緩，但卻有可能把潛伏的矛盾加深。要確認病源，把病因和病徵一併消除，切底解決矛盾，就要好好分析這些內在因素。

以下這個架構或有助我們了解香港的深層次矛盾及其成因：一、城市型經濟的發展條件及其易受外來震盪的弱點；二、本地經濟和社會的結構和制度、對外來震盪的應 變力，以及維持經濟成長和社會穩定的能力；三、如何落實政治問責，讓政府推動政策和引進變革時，有足夠的政治合法性；四、回歸前作為英國殖民地和回歸後作 為中國特別行政區各自的利弊。以下試分述這四大課題：

一、確保基礎設施

香港是城市型經濟，內部市場小，分工不夠細，難以達致高生活水平所需的專門化程度。想要有高成長，惟有生產可出口換錢的商品和服務。因此，除了有外向的企業家精神，還要確保有良好的基礎設施，便於投入外向型經濟。

這包括廣設基礎設施，軟硬兼備，例如機場、碼頭、通訊、電訊和中英雙語的溝通能力。同時降低與外地的規管屏障，例如稅務條例、會計慣例、人口跨境往來、醫療 和安全標準、外匯和資本控制，以及各行各業數之不盡的規管。降低入市屏障，有利於與外地的連接和分享全球化的好處。「變」既已成為世界各地規管的常態，香 港須不斷因應調適。

二、積極發展教育

提高人口的生產力，才能確保生活水準能繼續改善；要享有持續的經濟成長，就得投資開發人力資源。應自覺地把投資發展教育視為既定政策，這包括發展本地教育機構、引入外地機構、支持市民外出進修。

以人均國內總產值（GDP）計，美國在十九世紀大半時間都很窮，但在最後幾十年，尤其是進入二十世紀後，超越英國等西歐列強。期內美國勞動力的教育程度顯著 高於歐洲，尤以高等教育為然。美國在上世紀一直保持着這個優勢，要到世紀末，與歐洲的差距才開始收窄；進入新世紀後，差距繼續縮小。美國勞動力在高等教育 程度上領先，是超越歐洲成為上世紀經濟超強最主要的原因。

三、增添人力資源

增添人力資源的另一種途徑是輸入優才。眾所周知，紐約和倫敦是全球的人才庫，除了本國精英，世界各地的人才也湧來尋求發展。世上有名的經濟城市幾乎都見於人口大國，享有全國人才之利；人口小國的城市很難成為經濟都會。

人口大國的城市縱可享全國人才之利，卻仍須由外地輸入人才以填補人口老化。戰後初期出生的嬰兒陸續步入老年，各國在這方面同病相憐。勞動力佔人口的比重下降，經濟也就難以持續成長，惟有引入年輕移民可填補老化的勞動力。

移民政策要以開門納才、促進長遠經濟成長為念，加上配套的政策，方能成功吸引外地人才，明白了這個道理，才可望打造國際經濟都會。所謂配套，主要是加強社會和文化設施，提供豐富的文化活動、多元的社會環境，為外籍家庭的子女提供高質素的國際學校。

以城市立國的新加坡，即主動以人口政策來吸納有技能的外國移民，保持人口的活力，也維持各族人口的比重，以及解決人口老化問題。人口大國的城市本來比較有 利，可以從國內各地吸收人才，但香港欠缺明確的人口政策，對引入內地移民更存有戒心。內地開放三十多年來，南來的新移民主要是與家人團聚的婦孺，技能偏 低。

四、維持固定滙率

任何與全球經濟連接地區的貨幣，均須在浮動抑或固定滙率之間作一抉擇。香港幾乎開埠以來就透過貨幣發行局制度，與英鎊或美元緊守固定的滙率，這也就從政策環境上排除了滙率或幣值波動的疑慮，這與香港透過外向發展維持經濟成長總體利益一致。

但要維持固定滙率，財政和銀行信貸政策須有嚴格的操守。港元以聯繫滙率與美元掛鈎後，由於名義利率須跟從美國水平，貨幣政策不再享有自主權，而只能按國際收支裏資本進出的流量，被動地調適。

因此，香港在過去這三十年曾兩度承受通脹壓力，更一度深受通縮之苦。內地對外開放初期，適逢美國名義利率偏低，令香港的高通脹由1980年代後期持續到 1990年代中期。接着1997年底發難的亞洲金融危機，令我們陷入長時間的通縮，要到2003年美國開始加息和美元轉軟，才得以紓緩。到了2008年， 全球金融海嘯來襲，又引發新一輪的美國名義利率低水平、美元疲軟，因此價格通脹也再度在港浮現。

五、嚴防信貸風險

上述外因令香港樓價大起大跌，對銀行體系形成巨大的壓力。金融管理局為此不時介入，嚴控銀行的信貸，特別是樓宇按揭成數（比率），以防銀行業出現系統性風險。但降低按揭成數令中低收入的家庭難以買樓「上車」，激發民怨惡化。

這項外來震盪及其應變措施影響深遠。最明顯的是，把市民分化為有樓族和無樓組，貧富分明，難以維持「團結」和「穩定」社會。基於對堅守聯繫滙率的承擔，我們更須積極管理由此造成的經濟、社會和政治的風險。

六、避免大灑金錢

在聯繫滙率下，審慎理財（fiscal prudency）、量入為出的保守取態是政府危機管理的關鍵。惟獨這樣，才可望維持長期宏觀經濟穩定。政府任何的開支都很可能成為無限期的承諾，在短時 間內很難削減。但外圍經濟一旦惡化，香港須有足夠的儲備以維持政府開支，避免像美歐那樣借債度日。

反過來，當有正面的外來震盪帶起經濟，庫 房「滿溢」時，我們也可以確信政府會繼續審慎理財，頂住基層、各種專業和商界的重重壓力，避免大灑金錢。香港以「積極不干預」作為政策和經濟意識形態，具 有兩種功能，第一種是令不干預市場成為「金科玉律」，不輕易言變。因為除非有足夠的反面證據，否則長遠來說，讓市場自行調節供求，通常好過把問題扔給政 府。

七、堅守審慎理財

隨着立法會代表性擴大，行政當局應付代議政治愈見技窮，積極不干預的政策正逐步軟化。政 府的角色先後重新界定為「最大的支持、最少的干預，以及審慎理財」（曾蔭權財政司司長任內提出）、「積極為市場發展創造條件」（梁錦松財政司司長任內提 出）、「市場主導，政府促進」（唐英年財政司司長任內提出）、「大市場，小政府」（曾俊華財政司司長任內提出）。但基本上當局仍維持有限政府的承諾。

香港作為小型開放經濟加上奉行聯繫滙率，政府進行危機管理時，堅守審慎理財原則至為必要。堅持積極不干預政策，則為政府提供理據和必要的合法性，處理無日無之、看似頗有道理的利益訴求。

香港政府一向深諳此道，官員訓練有素，不輕易向民間的需索屈服。但到了近年，由於天天要承受這種壓力，動輒得咎，有些官員開始動搖。有些更似開始對鍥而不捨的游說軟化。但無論如何，積極不干預政策對於奉行聯繫滙率制度的外向型城市經濟仍屬上佳安排。

當管治的合法性受到質疑時，積極不干預更是政府避免過分干預私人活動和商業的擋箭牌。這個問題在英治下就已存在，回歸後自不例外。如今若另立經濟意識形態， 須同時擴大更高的問責性，為政策蓋上政治合法性的烙印。此外，當然要確定：怎樣的意識形態最適合香港？目前社會強烈分化、政制仍在過渡，市民會否接受大變 動？

八、樓價水漲船高

內地開放對香港是劃時代的大事，帶動我們的工業結構脫胎換骨。製造業跨境北遷和做大後，本地的勞動力轉向生產服務業，為北上的製造業提供後勤。香港自此轉型為全服務業的經濟。

在調適的過程中，各行各業的工資急升，各階層普遍分享到內地開放帶來的好處。收入上升、財富增加，帶動商品和服務的需求，但非貿易的服務只能就地提供，無法 輸入，刺激價格和工資急升。樓價連帶水漲船高，住宅升勢尤烈，物業作為不動產，更屬於非貿易的服務。有些家庭適時在1980年代和1990年代早期入市， 榮升為「有產者」；但自九十年代中期以來，由於各種原因，要想成為業主並不容易，致使許多人至今仍處於「無產者」行列 。

九、拉低人力資源

內地開放的另一個影響，是送來大量非技術移民。1978至80年，短短兩年內約有三十萬名非技術的內地人移入，對社會服務和勞動市場構成巨大的壓力。其後，港府與內地就人口南移議定管控措施，同時撤銷寬容偷渡者的抵壘政策。

內地合法移居者此後須持有單程通行證，限制每天來港不得超過七十五人，1994年增至一百零五人，1995年再增至一百五十人。至今根據配額來港的新移民約 有一百三十萬人，其中大都是港人在內地通婚的配偶和子女。這再加上開放頭兩年的三十萬人，1978年至今約有一百六十萬人移入。新移民中的成年人教育程度 平均比港人低。

內地開放為港人帶來了經濟契機，但也送來大量非技術人口，拉低了香港平均的人力資源。新移民的收入基數低，增幅亦不及本地 人，令收入分布的低端停留在低生產力的水平上，拉大了市民的收入差異。我們的經濟成長不及新加坡，與後者大量吸納中國高技術移民有關；香港的新移民雖然大 都熟悉內地，但技能偏低，難以參與內地的發展。

香港仍待制定人口政策，以大量增收有技能的移民；近年雖然不時推出措施，但仍難滿足需求。吸收外地生來港讀大學本似最為有效，但宿位嚴重短缺對效用造成限制。

深層次矛盾淺析．二之一

香港大學經濟學講座教授

王于漸：政治經濟學淺說

民主社會幾乎一律實行普選，成年人在選舉中的權利均等，而且這些社會也都奉行市場經濟。個人工作的收入有高有低，最高的收入有時候數倍於群體收入的中位數，是以社會上收入的曲線由座標左方的零點起計，一般會偏向右方高收入的一端。

故拜多數票之賜，這類社會重新分配收入，令資源取之於富用之於貧，似乎理所當然。

不過，純為取富扶貧，不如用佛利民（Milton Friedman）教授倡議的「負收入稅」（negative income tax）。常見的「累進稅制」（progressive income tax）只是讓低收入人士少交點稅，但負收入稅卻直接用現金幫補他們，原則上個人收入愈低，幫補的作用愈大。

澳門近年連年給成年居民派錢，香港去年也每人派發六千港元，正是類同這種負收入稅，但未見有民選政府用此方法扶貧。

負收入稅雖然能更有效地分配收入，但民選的政府和政客對此卻拒於千里之外，反而非普選的港澳特區樂於採用，也許並非偶然。

資源錯配 效益減低

對受補貼的人來說，現金好過實物是經濟學起碼的常識。一萬元的實物不及一萬元的現金，道理很簡單，以房屋為例，受惠人可能只想用八千元來居住，餘下兩千元用來買更有需要的物品。

居住單位最能說明，很多商品和服務由於是「整件」的，不能分割，也不能加大，達不到最佳的效益。受惠人本來想花一萬兩千元讓家人住得好一點，但現在獲分配一 萬元「整件」過的公屋，只好把打算用來居住的其餘二千元花在並非最想要的事物上。上述兩種公屋無論超額還是不足，都局限了受惠人的選擇，令資源並非最用得 其所。

經濟學第一課就告訴我們：資源錯配會引起經濟效益低下。經濟政策之罪莫過於此，因為只要把實物補助改為現金補助，錯配是可以避免的。用現金幫助他人，讓他們自由選擇如何消費，他們的得益才是最大，且可避免錯配浪費資源。

這同時教會我們，再好的實物補助也難免夾雜浪費，各式各樣的實物補助加起來，日積月累的浪費實在難以勝數，從而削弱地區的經濟潛力，令成長率愈來愈低。

眼看幾乎所有公共補助，由房屋、醫療、教育培訓、交通、食物、衣物、社會服務到公用事業……，無不採用實物而非現金，認真看待經濟的人難免覺得不是味道。更 不要說，這些領域之下各有數不盡的次級補助，例如醫療補助，包括為兒童檢查牙齒、為長者切除白內障、為婦女檢查乳癌……。具體的政策各地不同，但幾乎沒有 國家不是如此。

為何所有公共補助都寧用實物，不用現金？為何明知此舉有損經濟前景，但大家也在所不惜？各地社會如此一致，必有其理。

有兩個可能性很快就可以排除。一是經濟學本身有錯，但錯了二百多年都沒有人發現，誰會相信呢？誰能證明實物補助好過現金補助，肯定可以贏得諾貝爾獎，但就未有實現過。

實物補助 刺激需求

第二是有人相信，採用實物補助是因為決策者可藉以強迫人民採用他們覺得對大家最好的事物。用現金的話，市民便會自行決定消費方式。換言之，決策者有「大阿哥」心態，覺得只有自己才知道什麼對市民最好；但所有西方政府都這樣做，總不能說先進國家都是威權政府。

然則又怎樣解釋，歐美甚至不願意用「現金代用券」來補助房租、學費、食物等社會服務？代用券指定用途，受惠人不可能亂花，完全符合決策的原意。說到底，政府只用實物補助，背後顯然有深奧的動機。

實物補助雖然五花八門，但從其共同點可以看出：大多數公共政策之所以獲得採納，主要是對服務供應者有利，為受惠人或消費者帶來的好處份屬次要。為此，決策者 力爭民意以通過政策，把公眾變成施政的被動夥伴，抵擋外界的批評。以下試說明，服務供應者從實物補助獲得的好處不會少過其他受惠人。

實物和 現金補助最不同的是，在施與受中間加插了一層服務供應者。有些實物補助直接由政府供應（例如出租公屋），有些透過第三方（例如資助教育）。但有關補助不論 是否由政府供應，都必然由政府先交託供應方再轉給消費者，而不是直接交到消費者手裏。只有現金補助由政府直接支付給消費者，不經服務供應者之手。實物補助 雖然令消費者得益，但其實服務供應者的得益更大。

原因很簡單，政府為了把實物補助輸送給消費者，刺激了有關服務的需求。短期而言，服務供應 者的收入有所增加，長遠則吸引新的服務供應者加入；透過競爭，服務供應者的收入會回落到原本有競爭的水平。行業雖然愈做愈大，但每個供應者長遠來說並無得 益，補助額要不時增加，服務供應者的利益才能持續地獲得短線的增長。

當政府提供補助，額度又與時俱增，自然就會有服務供應者濫用現象，收取 政府的補助，但服務質素不達標。公眾眼看服務由政府出資，自然要求當局實施監管，從而對後來的供應者形成入市屏障，有利既有的業者。長此以往，以下四種互 動的因素會彼此加強，變得顯要：一、補助水平上升；二、入市屏障增加：三、業內的社會責任感改善；四、既有的服務供應者收入增加。

消費一族 被動溫馴

實物補助導致三種經濟後果。一是資源錯配，現金補助當然也會有類似的問題；二是不論由政府直接提供服務，還是透過第三方，資源都會落入服務供應者之手；三是長遠來說會設置監管限制，架設入市屏障，保護既有的服務供應者，令後者組織起來，形成卡特爾。

上述發展並非不能避免，但卻見諸大多數社會。美國學者Mancur Olson的著作The Logic of Collective Action（《集體行動的邏輯》），有力地闡釋了集體訴求為何慣性地產生特殊利益的實物補助。他的研究大大影響了最近這幾十年的社會思想，現在大眾傳媒 也常用「尋租」（rent-seeking）來形容這種行為。

Olson一項關鍵的發現是，游說政府提供補助時，政客發覺廣大消費者被動溫 馴，不若服務供應者主動進取，故改為組織後者，以後者為夥伴。原因很簡單，公共服務五花八門，每種佔總消費額的比例通常都不大，很少消費者在一種服務裏具 有很大的利益，但服務供應者在本行裏的利害大得不成比例。

服務供應者深知，政府補助愈多，服務的需求也愈大；而要有最大的需求，最好是不收 費、使用方便。因此，教師比家長更熱心於免費教育，水電煤氣和巴士地鐵贊成政府為用戶提供津貼……。密集的服務供應者是主要受益方，消費者只是分散的次要 受益人；而服務供應者靠本行開飯，為了做大生意，自然熱心與政客攜手游說政府。

政客則藉此達成自己的目的，想當選就得提出有號召力的訴求，包括各種實物補助，吸引服務供應者出錢出力，代為向選民推介。政客須在數之不盡的補助裏細心挑選，令整套訴求看起來照顧周到、具有公信力。

由於選民不敢奢望任何一個政客能為他帶來太多的好處，承諾太多而兌現太少的話，反而會令政客失卻公信力，因此，「品牌」（branding）便成為檢驗政客表現的簡單標準。這就如零售業裏，偶然才光顧某種產品的顧客以品牌作選擇，省得逐一作比較。

游說政府 以增票源

服務供應者只關心自己的生意是否列入政客的訴求，不在乎政客的整套計劃是否照顧周到。他們利益明確，力促政客兌現對自己本行的承諾。反過來，政客為了以廣訴求，可能會同時拉攏各種不同服務的供應者，後者彼此間同床異夢，但只要能各自達標，也就無人介懷。

政客深知，爭取任何一種實物補助都不容易。游說消費者要長期堅持才見效，除非有傳媒助力，否則成本很高、效益很低。供應者一旦組織起來，有能力採取集體行 動，就可以長期影響選舉。相比之下，消費者人數多而利益分散，難以組織動員。以往唯一的成功例子是工會、村莊或屋邨，而且通常要有相當資源的大型政黨式組 織才可望成功。

想利用實物補助的訴求來當選，要有足夠票數的關注聯盟為後盾，須在拉攏服務供應者和爭取選民之間取得平衡。拉攏供應者相當於長線投資，志在長期的回報，不限於一屆的選舉。但如果服務供應者也支持，可以借助其資源來游說政府，利用游說的進展來拉選票。

對大多數政客來說，爭取服務供應者的淨回報，通常好過游說消費者。競爭激烈時，些微票數即可決定勝負；此時只要多提一種適用的補助，尤其是這種補助能搶來對手票的話，就有可能勝出。

美國共和黨人林肯就在1860年的大選中，靠分薄民主黨的票源當選總統。此前那六十多年，幾乎所有大選都由代表農業利益的民主黨勝出。當時美國以農業為主，南方靠黑奴耕種，想當選就得支持蓄奴。但北方的農業靠自由人耕種，故反對蓄奴。

林肯主張解放黑奴，不但佔有道德高地，也間接承諾為北方的自由農和工商業帶來勞動生力軍，相當於提供補助，因此，一些本來不相為謀的群體都團結在他的旗下。 共和黨自此把持了白宮，直到二十世紀大蕭條後工會崛起，民主黨以城市工人來重新定位，才恢復兩黨的輪替。林肯此舉為美國的工業化和經濟崛起鋪平了道路。

不過，各種服務供應者組成大聯盟的先例不多，而且彼此間相隔很久，往往要有某些環境，非任何人控制得了。這裏常見的一種政治現象是，為小眾爭取補助的各個派系天天明爭暗鬥；政客明白消費者利益分散，須辛苦逐張拉票，倒不如拉攏密集的服務供應者。

社會若無法形成大聯盟，最終會落得一大堆各自尋租的小組合，只看本身的利害，形同散沙。Olson教授的名著The Rise and Decline of Nations（《論國家的興衰》）狠批，任由特殊利益集結，只會令政治偏向重新分配（divisive redistributive politics）而非繼續創富，分化以致拖垮社會。

小眾利益 可大可小

香港近年正苦於這種Olson所謂的 「institutional scheloris」（制度性硬化），而且有加劇的趨勢。要求補助的提請層出不窮，能夠接納多少既視乎關愛的意願，也取決於實際的能力。但我們針對服務的 規管日增，加快在不同群體之間，以及由消費者向服務供應者轉移資源。把資源由僱主轉移給僱員的最低工資的立法和有關標準工時的討論，即為一例。

經 濟學者苦口婆心提醒大家箇中之弊，卻落得被罵無良甚至冷血。以我所知，絕少同行當初修讀經濟不以扶貧濟世為念，但大多數最終都變成反對以扶貧為名的諸多倡 議。我的同行並非反對其好意，而是反對其方式。不少經濟學者問，為何不立法對確有需要者派發現金，非要繞個大彎不可？政治經濟學第一課告訴我們，這不是政 治之道。一旦為缺乏資源的人派發現金，政治也就就此打住了。

說到底，政治主要是關乎小眾利益的事。只不過經濟學者告訴我們，這並非可置之不 理的小事，而是足以摧毀文明的大問題。我們都希望社會可組成大聯盟，得以有順暢的民主，不必走柏拉圖憧憬的「哲王」（philosopher king）管治之途。只可惜這種境況古今中外可謂不多，其後果亦往往異常嚴重。縱然如此，人們仍然希望，民主的道路應不是最荒謬的一條。

參考文獻：

Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, 1965

Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities, Yale University Press, 1982

香港大學經濟學講座教授

王于漸：核心價值、功能組別與民主原則

特首競選期間的公開辯論，有兩個彼此相關的議題，一是立法會的功能組別應否因為與政治權利均等的民主原則不相容而予廢止；而比這更廣泛的議題是，就保障港人心目中的核心價值作出承諾。

這些核心價值，被視為與生俱來、不可分割的基本人權，箇中要素包括自由和法治，人權因而被視為普世（放諸四海皆準）和均等（對所有人相同）的。其中自由包含經濟自由、公民自由和政治自由；法治則是保障這些自由，以防最高當局肆意的統治。

人 權概念的表述源於西歐，其發展既為必須，亦屬必然。所謂必須，是藉以構建植根於人權的正義新理論，俾能對抗君權神授說；至於必然，則是因為人權觀源出於與 自然法傳統相關的中古概念「自然權利」（natural rights）。自然法是猶太基督教倫理世俗化的產物，最終引申為個人通過理解即可發現的永恆法（eternal law）概念（亦即神的心意）。自然權利成為十七和十八世紀啟蒙時期，洛克、休謨、孟德斯鳩、伏爾泰等英法哲學家探討人權的先驅。

歐美日本 身受其苦

西 歐和北美殖民地當時擁抱這些普世價值，與當地經濟、公民和政治權利的發展密切相關。私有產權有了保障後，經濟自由獲得加固；諦約和交易的自由獲得確保後， 市場蓬勃；生產力上升，生活水準與時俱增。這些制度變革之後，帶來了工業革命，現代世界由此誕生，「經濟成長」的概念首次進入人類的詞彙。

絕對的君權在英國由君主立憲取代，在法國代之以共和後，政治自由也有所提升。但就政府轉向代議制的進程來說，英國較法國來得緩和，沒有那樣震撼，在美國則體現為向英國殖民統治爭取獨立的革命戰爭。至此，社會邁向所有人可同享平等政治權利的道路。

公民自由包括言論自由、信仰自由、結社自由、集會自由、法治、法律面前人人平等、人身保護令（habeas corpus）、不受不合理的搜索扣押等等，被視為經濟和政治自由所必須、彼此互補的權利。

以經濟角度看，經濟、公民和政治自由的結合是社會獲得可測和透明管治的承諾。居民的公民和經濟自由要獲得確保，必先具備一個透明可測的制度，以保障居民的政治權利，降低居民所面對的不可測性，如此才可望經濟興旺，創意蓬勃。

與前現代農業社會任意施治的掌權者相比，這些核心價值和相關的制度較適合現代工業時代的需要，西歐是率先達成這個目標的地區。但人類社會踏入現代的前夕，最重要的特點是主要仍處於前現代階段。

最主要的經濟活動是農業，最大的財富是土地，最重要的社團是地主或者封建領主，故此，早期的代議政制建基於以自給自足為主的農業社區和村莊的地區選民，代議政制從此留下了前現代農業經濟的胎記；美國直到1860年內戰爆發以前，總統幾乎清一色來自代表農民利益的民主黨。

地 區選民制度在經濟上以自給自足為準的農業時代自然不過，但是否適合於各行各業透過市場彼此勾連、不同行業的命運有起有落的工業時代？更是否適用於具有廣泛 國際經濟聯繫的現代城市？分區直選必然令選民趨於內向或者說地方性，對廣大社會的效益不一定最好。為了更廣泛的利益，須要另立政治力量以制約，但分區直選 一旦形成，就會頑強地拒變以自保。

現代工業民主政體所見的決策嚴重分化甚至癱瘓，部分是分區直選造成的。歐洲、日本和美國都身受其苦，但美 國的問題相對較輕。這些都是先進國家，問題不在於民主本身，而是以分區直選構建權力的後遺症。印度的民主被指拖經濟的後腿，同樣是因為分區直選不鼓勵勞動 力遷移，以致社會凍結在前現代的階段。分區直選的民主較適合靜態的農業社區。美國建國初期的總統傑弗遜敵視銀行業，鼓吹這種民主，後世名之為「傑弗遜式民 主」。

家庭網絡 逆境依靠

貧窮的前現代農業國照搬現代制度之所以容易失敗，關鍵在於新制度會重新分配政治權力和連帶的經濟權力；窮國原先的權力安排愈受到威脅，就愈抗拒變革。因此，移植現代制度不但代價不菲，而且往往觸發暴力，功敗垂成；但反過來，變革成功的話又容易導致專政。

香港有關普世價值的議論集中在政治自由而不是經濟和公民自由，而且主要限於如何普選特首和立法會，反對「小圈子」只讓少數精英有投票權。

就香港應如何擴大政治自由，這種看法不但狹隘，更有所扭曲。今天的我離不開昨天的我，歷史十分要緊。

我們當年在英治下沒有政治自由，英人治港之道是容許高度的經濟和公民自由，但緊守對政治權力的壟斷，好處是有利於營商創富。但直到1960年代，對老弱傷殘的扶持主要留給私營慈善機構，家庭網絡是市民在逆境中主要的依靠；獅子山下人人願意承擔、願意負責，實為核心美德。

英 治時期在一些骨節眼上遵循上述的政治哲學先賢，懷疑選舉權應否擴至大眾層面。歐洲十七和十八世紀的人權倡議者雖急於限制任意的皇權，但不忙於讓無地的佃農 得享政治權。人權原則主要是用來對抗君權神授說，為防君王巧取豪奪其物業，貴族高舉這些核心價值，有所謂「不納稅無代表權」之說；但他們深知，政治權若擴 至無地的佃農，將威脅到貴冑的產權。

英國「古典自由派」（classical liberal）的國會議員Edmund Burke（伯克） 曾經支持美國革命；但後來法國大革命轉向民粹，拋開私有產權給農民分田，伯克大為震驚，保守運動應運而生。

英人治港時，手握最終的政治權力，以「行政吸納政治」的手法來維持認可。商界和專業界精英獲委為顧問，以引導政策和加強英人管治的合法性。獲吸納的精英接受這種政治和公共事務的「古典自由」觀，他們不一定反對民主和普選，但繼承了昔日歐洲保守派的疑慮。

普選民主 屈服民粹

《基本法》承諾1997年後擴大政治自由，最終讓所有人享有同等的政治權利。由於政治安排決定社會上的權力分配，不同的社團就達成此目標的方式和進度出現分歧，是自然不過的事。中央政府作為最高當局，對此問題的關注可謂合理和熱中的。

立法局當年開設功能組別以備九七過渡，可以說是穩定精英階層必然的政治措施。當時一些有影響的崗位上雖然還是那些臉孔，但遴選機制由總督委任改為精英自選。政府統治遭削權後，不得不就各門各派的利益展開積極的游說和議價以爭取支持。

不過，管治一旦遭特殊利益裹挾，形成裙帶主義，也就反過來引發帶有機會主義的民粹式反制，置法治於不顧。重慶近年的「唱紅打黑」，提醒了我們代價有多大。

群眾的需求不容忽視，否則他們會覺得與政府和社會存着隔膜。戰後初期，香港在工業化的過程中經歷驟變，蜂擁而至的廣東農民獲吸納為工業勞動力。英國政府逐漸 認識到，須增加對老弱傷殘的照料。1960年後期的社會動亂說明，香港已成為大型的工業社會，不再是市鎮（market town）或城村（urban village）。

新蒲崗事件再次說明，現代都市工業化後會變得像十九世紀那樣，容易觸發工業行動和有組織的抗議。現代都市裏的工業工人較前現代的農民多了一種撒手鐧——在工作地點和密集的社區組織起來集體行動。工人明白，市場經濟節節緊扣，應付集體抗爭的能力十分脆弱。

經此一役，港府從英國十九和二十世紀工業和階級爭鬥中汲取教訓，實施社會福利政策。從學理上看，這是部分偏離「古典自由派」的立場，有選擇性地採納二十世紀 「民粹自由派」的做法。發展到今天，「古典自由派」（classical liberal）通常被說成「保守派」（conservative），「民粹自由派」（populist liberal）則被簡稱為「自由派」（liberal）。

保守派和自由派信奉的核心價值都重視自由和法治，但就什麼制度最能維護政治自 由，在細則上大有分別。現代史說明，普選民主通常屈服於「民粹自由派」的壓力。各大工業國在津貼和資源轉移上的支出，在1870年只佔國內生產總值 （GDP）1.1%，1937年已增至4.5%，1995年更飆升到23.5%，一百二十五年內激增二十二倍。

現代民主政體的保守派試圖透 過憲法來限制重新分配、大政府、開支不受控的民粹偏好。古時的「古典自由派」要限制君主任意的權力，今天的保守派則想用憲法來限制民粹政客及其選民。他們 在古代害怕君主任意徵稅，在現代則害怕民粹群眾重新分配資源的權力。因此，香港不少保守派害怕選民透過分區直選組織起來後，偏於內向和本土。

一人兩票 值得探討

用分區直選能夠構建前現代的代議制政府，但不一定適用於香港這類國際商業都會，這類都市的經濟活力很視乎引入移民來更新人口資源。紐約和倫敦當初如果不向司 法管轄權以外擴充、吸引人口流入，今天不會是商業都會；紐約市約有四成人口在外地出生，因此，紐約市分區直選的視野較為外向和世界性。香港限制人口流入， 只會加強內向和本土的民粹需索，單靠本土政治顯然不足以使香港成為國際商業和金融中心。

許多精英出於這些恐懼，躲在功能組別裏，要求與分區直選並存，同時藉此保障其私利。但目前的功能組別一則不符合政治權利均等的民主原則，道德上難以接受；二則在經濟上服從服務供應商的利益，而不是保障消費者。換言之，維護既得利益多過促進公眾的福祉，包括未來的香港居民。

我不懷疑特首和立法會普選成分的道德必要性，問題是怎樣落實，才符合香港長遠的利益？功能組別面向的經濟、社會和其他公共服務，單靠分區直選不足以代表本身具有重大的價值。在前現代的農業時代，各種經濟、社會和其他公共利益與分區直選相符，但今天的工業經濟不再是如此。

若此，「一人兩票」的方法值得探討。全港選民在分區直選和功能組別各有一票，但須事先選定組別，而且須在該組別提名和競選之前及早登記。候選人的提名須仔細推敲，但原則上可來自服務供應商；業界會因此而分化，但競爭本應如是。

每次選舉過後，選民的關注若有變，有權轉換功能組別。這可以為選舉注入漸進的動態元素，配合經濟和社會的演變。某些組別若長期遭選民冷落，可考慮撤銷。

「一人兩票」雖然在不同的背景下有人提過，這裏僅提供一個較為深入的理據。這種雙軌制高度明智、前瞻性強，適合現代的工業時代。

香港大學經濟學講座教授