編按：本文撰於9月22日，作者原意針對「佔中」的理念和計劃，分析和建議警方和法院的處理手法，因昨日（9月28日）學聯成員所發動的公民抗命行動而修改。由於事態不斷發展，部分分析未必完全適合是次行動。此文最終成於9月28日下午。
執筆之際，香港首次大規模的公民抗命正在發生。9月26日星期五深夜由學聯成員發動，佔據了已被政府圍封的公民廣場，一大批市民同時佔了附近街道以作聲援。一天後「佔中」宣布提早行動，支援學生的民主運動。警方決定要在短時間內清場，禁止市民進入政府總部一帶，導致大批市民只能佔據金鐘馬路聲援被圍在政總一帶的示威者。未來這兩天，公民抗命會否進一步擴大、警方會否用強大武力對待示威者、中央會否出動解放軍，執筆這一刻誰也不能確定。
但可以確定的，是政府和警方一如既往，不斷重申「佔中」及其他抗命及違法行為，損害香港法治，必須果斷執法，依法懲處違法者。但政府完全不明白，公民抗命不是一般違法行為，一般犯罪行為的動機，大多出於私人利益考慮，犯罪者也不會明目張膽預告自己的犯罪行為，他們只會盡力逃離法網。公民抗命卻完全不同。公民抗命的動機是良知、公義和政治道德，它是藉著違反不公義的法律來喚醒公眾的一種集體政治行動，公民抗命者不使用暴力，他們會預先向公眾解釋抗命原因和方法，他們亦甘於接受法律制裁，以犧牲自己來爭取整個社會應該有的法律或政治制度。
公民抗命非但沒有損害法治，而且更能幫助完善法治。須知法律也可有不公義的，也可以違背社會所認信的最高政治價值和原則；當法律出現不公義之處，公民抗命者公開地以良知和政治道德違抗它，甚至甘於接受法律制裁，希望藉此感召大眾，完善法律，這其實是對法律的最崇高的尊重。公民抗命是維繫法律公義的最後手段，在自由民主社會中有著正當的角色。
警務處長曾偉雄早前曾說：良心是很危險的事，你的良心和我的良心都不一樣，所以最好都是依法辦事。這是否說，良心良知之事，是很主觀的？公民抗命者說到底是否只是根據自己的尺度而任意行事？
不應過早中止抗命行動
如上所述，公民抗命者不是狹隘地以一己私利或朋黨利益行事。在公民抗命之前，他們必須全盤審視社會上各政治及法律原則，仔細思量它們應該如何實踐，反覆自問應該如何是好，然後，他們本著政治道德行動了，這是上下求索的結果。他們可能會錯，但這不可以就說他們是主觀地任意妄為。即使要論斷某一公民抗命行動是否合乎良知或公義，這也不是由政府或警方來做，而且應該交由全體公眾來做，每人撫心自問，何為對錯。
「佔中」作為爭取民主的公民抗命行動，不是損害法治，它是依公義本著良心和政治道德違法，用以爭取更基本的民主權利。對於參與「佔中」的公民抗命者，政府和警方必須明白他們不是罪犯，他們是願意犧牲自己個人利益，用被捕來爭取公義的公民。若警方不把自己看成為當權者維護自己利益、打壓異己的工具，若警方是為自由民主社會中的公民服務，那麼在面對公民抗命者進行公民抗命之前及期間，警方就應該克制，應該諒解公民抗命者的行動，更不應過早中止抗命行動。相反，警方應該盡力在公民抗命行動和其他沒有參與的公眾人士的權利之間，取得平衡。例如，警方可以開通談判渠道，與公民抗命者商討如何覓得雙方皆可以接受的控制場面的方法，甚至溝通拘捕的安排。若果公民抗命者基於行動考慮而不想與警方對話，那麼警方在作部署時，把「以防萬一」防範性的考慮看重一些，也可以理解。（註一）
法院可「判罰」不「懲處」
公民抗命者甘於被捕，他們不使用暴力，亦不反抗。他們被捕後，應該施以怎樣的懲處？公民抗命者選擇違法，也應就其違法行為負上責任，接受判罰；但同時間，檢控官及法官應該考慮到公民抗命的道德及政治正當性，運用酌情權而施以較輕的判罰。這裏我們不妨把「懲處」（punishment）和「判罰」（penalty） 區分出來。即是說，公民抗命者不應被「懲處」，而應該被「判罰」。「懲處」是一種對干犯者行為的否定、反感和憤怒，其性質較重；而「判
罰」則是要求干犯者對其行為付出代價，其性質則較輕。公民抗命既然具有正當性，法院就不應該以「懲處」來否定或譴責這行為；但另一方面，基於社會穩定、防止公民抗命被濫用，以及公民抗命為其他人帶來的社會成本等原因，法院可以以較輕的「判罰」使到公民抗命者付出一些代價，例如，社會服務令、小額罰款或極短期監禁等。（註二）
倘強硬對付顯示政府無知
事實上，學生及市民佔據政總是和平的抗議行為，完全沒有威脅公眾安全，但警方一開始便使用過分武力對付手無寸鐵的年輕學生，更要在短時間內中止所有抗命行動，導致市民抗爭升級，製造不必要的警民衝突。政府和警方若仍以一貫態度指摘公民抗命為犯罪行為，損害法治，並以強硬手段對付「佔中」等公民抗命行動，那就顯示政府對公民抗命的無知，不明白其在自由民主社會的正當角色。當權者不可不察，務必謹慎自省。
註一：詳參 William Smith, ''Policing Civil Disobedience,'' Political Studies 60 (2012), 826-842.
註二：詳參 David Lefkowitz, ''On a Moral Right to Civil Disobedience,'' Ethics, 117 (2007):265-295.
作者是香港大學政治及公共行政學系教授
2014年9月29日星期一
2014年9月24日星期三
陳祖為﹕普選有沒有國際標準？
近兩個月來，中央政府展開一連串輿論攻勢，反對泛民的「普選有國際標準」這立場。9月17日，《明報》頭版刊出了一則政治廣告，內容說《公民權利和政治權利國際公約》（下稱《公約》）第25條b項和香港《基本法》第45條中，並沒有「真普選」、「國際標準」、「公民提名」、「一人一票」、「提名不應有不合理限制」、「無篩選」的字眼；條文既無提及，人們就不應視《公約》為標準，去論別什麼是「真普選」、什麼是「假普選」。
這則廣告真是胡說八道。署名為「一群為香港爭取公義的市民」的人，恐怕連這條公約也沒有讀清楚，我也懷疑他們是否知道公義為何物。
首先，讓我們看看《公約》第25條b項是怎樣說的：
「每個公民應有下列權利和機會，……不受不合理的限制：……（b）在真正、定期的選舉（genuine periodic elections）中投票和被選舉，這種選舉應是普及和平等的並以不記名投票方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達；……」
《公約》第25條b項當然沒有提及「國際標準」，因為它本身就是。而且它正正在說明什麼是「真正的選舉」：真正的選舉應是普及平等的（最簡單直接的體現方法就是「一人一票」），投票權和被選權不應受到「不合理的限制」。眾所周知，被選權與提名權息息相關。若被選權不應受到不合理限制，則提名權也應作如是觀。若說《公約》第25條b項沒有提及「真普選」、「一人一票」和「提名不應有不合理限制」，並以此否定《公約》在判別「真普選」的作用，實在是亂說一通、不負責任的謊言。
聯合國人權委員會在1996年公布的《第25號一般性意見》中，進一步闡釋了《公約》第25條所說的「真普選」的內涵。此文件第15段指出，參選權必須有效落實，方可確保選民有自由選擇候選人的權利；而公民的參選權是不應基於一些不合理或帶有歧視性質的原因而被剝奪，例如參選者的政治聯繫；第17段繼而指出，參選權不應限於特定政黨或有黨籍的人士才可享有，最低提名人數亦必須合理，不應成為為了阻止某些人當候選人而所設的障礙，個人的政見亦不應成為剝奪任何人參選權的理由。（註一）
由此可見，《公約》和《第25號一般性意見》鄭重地申明了真正選舉的標準——普及而平等，公民的選擇自由在投票權和被選權中沒有受不合理的限制，而政治聯繫、政黨背景和政見等，皆為不合理的限制理由。
若我們進一步看看其他地域性的條約和宣言，也不難發現近似《公約》和《第25號一般性意見》的說法。（註二）例如：
《獨立國家聯合體成員國中的民主選舉、選舉權和自由公約》（2002）（註三），第9條：真正的選舉
2. ……在真正的選舉中，是有着真正的政治多元化、意識形態的多樣性，和在國家法律保護下，各政黨合法地活動的多黨制度。
《非洲民主、選舉和治理憲章》（2007）（註四），第3條締約國應按照以下原則，實施這一憲章：……11. 加強政治多元化，承認依法成立的政黨享有的角色、權利和責任，這包括反對派政黨，它們應該在國家法律下享有合法地位。
真正民主選舉鼓勵政治多元
從以上的條約和宣言可見，不少國家和地域性組織，對真正的民主選舉其實是有着共同的理解。「真普選」是有「國際標準」的。真正的民主選舉，除了是普及而平等外，也應是鼓勵政治多元化和意識形態的多樣性，在政治上容許不同聲音，不會透過不合理的選舉限制來打壓反對派和政見不同人士。因為唯有尊重政治多元化，選民才有充分的選擇自由。
在香港，泛民一直得到五成至六成香港人支持，不少香港人認同泛民對民主、人權、法治、自由等重要價值的堅守。如今人大常委會為行政長官選舉設下重重關卡，可以預見，有實力的泛民參選人要取得提名委員會過半數成員支持而成為候選人，機會相當渺茫。泛民若因此而無從競逐行政長官選舉，即是說香港五成至六成人所重視的那些政治價值，無法在選舉中充分地提出來。社會主要聲音竟被摒於門外，如斯「普選」，何以說得上是「真」？
當然，即使普選有國際標準，香港是否有法律義務執行它是另一個問題，也是較複雜的問題。英國於1976年把《公約》引入香港，但對《公約》第25條（b）的適用作出保留：「就公約第25條（b）可能要求在香港設立由選舉產生的行政局或立法局而言，英國保留不適用該款的權利。」有論者認為因為這一保留，本港行政長官或其他的選舉毋須依從25（b）的規定。但聯合國人權委員會由1995年起，已多次指出對25（b）的保留，雖可免卻香港引入選舉的責任，但一旦香港決定以選舉產生行政或立法機關，其選舉方法必須遵守25（b）規定。人權委員會是聯合國解釋《公約》的權威機構，《公約》簽署國有責任跟從。香港大律師公會對25（b）及保留條款的意見，也跟人權委員會的一致。
當然，《公約》在香港法制內怎樣落實，是香港的內部事務。香港的法官在判案時是否願意跟從人權委員會的指引，也是法官們自己的決定。人權委員會並不是一個法律執行的機構，因此沒有權力在港直接執行《公約》。但香港特區還是有責任向人權委員會匯報《公約》的落實情况，以及面對人權委員會的質詢與提議。
《公約》25（b）是聯國訂立的國際標準
無論《公約》 25（b）在香港的法律地位如何，它是聯合國所訂立的國際標準，以識別選舉的真偽。這標準其實也是現代民主政治的一個常識。而對這個常識，連早期的中國共產黨也有清晰的掌握。正如程翔先生指出，1944年2月2日，中共《新華日報》的社論清晰地界定什麼是真假普選。它說：「真正的普選制，不僅選舉權要『普通』、『平等』，而且被選舉權也要『普通』、『平等』；不僅人民都要享有同等的選舉權，而且人民都要享有同等的被選舉權」。該社論更一針見血地指出「假普選」之害，說：「如果事先限定一種被選舉的資格甚或由官方提出一定的候選人，那麼縱使選舉權沒有被限制，也不過把選民做投票的工具罷了」。1944年中共還未取得政權，它所要求的選舉，卻是不折不扣的真普選。然而今天，中共掌權，北京既全盤否定「國際標準」，更把當年這「中共標準」忘記得一乾二淨！
作者是香港大學政治及公共行政學系教授
註一：UN Human Rights Committee, General Comment No. 25: The Right to Participate in Public Affairs, Voting Rights and the Right of Equal Access to Public Service (Art. 25) (CCPR/C/21/Rev.1/Add.7) 12/07/1996.
註二：參Compendium of International Standards for Elections (second edition, 2007)http://www.eueom.eu/files/dmfile ... or-elections_en.pdf
註三：Convention on the Standards of Democratic Elections, Electoral Rights and Freedoms in the Member States of the Commonwealth of Independent States (2002)
註四：African Charter on Democracy, Elections and Governance (2007)
這則廣告真是胡說八道。署名為「一群為香港爭取公義的市民」的人，恐怕連這條公約也沒有讀清楚，我也懷疑他們是否知道公義為何物。
首先，讓我們看看《公約》第25條b項是怎樣說的：
「每個公民應有下列權利和機會，……不受不合理的限制：……（b）在真正、定期的選舉（genuine periodic elections）中投票和被選舉，這種選舉應是普及和平等的並以不記名投票方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達；……」
《公約》第25條b項當然沒有提及「國際標準」，因為它本身就是。而且它正正在說明什麼是「真正的選舉」：真正的選舉應是普及平等的（最簡單直接的體現方法就是「一人一票」），投票權和被選權不應受到「不合理的限制」。眾所周知，被選權與提名權息息相關。若被選權不應受到不合理限制，則提名權也應作如是觀。若說《公約》第25條b項沒有提及「真普選」、「一人一票」和「提名不應有不合理限制」，並以此否定《公約》在判別「真普選」的作用，實在是亂說一通、不負責任的謊言。
聯合國人權委員會在1996年公布的《第25號一般性意見》中，進一步闡釋了《公約》第25條所說的「真普選」的內涵。此文件第15段指出，參選權必須有效落實，方可確保選民有自由選擇候選人的權利；而公民的參選權是不應基於一些不合理或帶有歧視性質的原因而被剝奪，例如參選者的政治聯繫；第17段繼而指出，參選權不應限於特定政黨或有黨籍的人士才可享有，最低提名人數亦必須合理，不應成為為了阻止某些人當候選人而所設的障礙，個人的政見亦不應成為剝奪任何人參選權的理由。（註一）
由此可見，《公約》和《第25號一般性意見》鄭重地申明了真正選舉的標準——普及而平等，公民的選擇自由在投票權和被選權中沒有受不合理的限制，而政治聯繫、政黨背景和政見等，皆為不合理的限制理由。
若我們進一步看看其他地域性的條約和宣言，也不難發現近似《公約》和《第25號一般性意見》的說法。（註二）例如：
《獨立國家聯合體成員國中的民主選舉、選舉權和自由公約》（2002）（註三），第9條：真正的選舉
2. ……在真正的選舉中，是有着真正的政治多元化、意識形態的多樣性，和在國家法律保護下，各政黨合法地活動的多黨制度。
《非洲民主、選舉和治理憲章》（2007）（註四），第3條締約國應按照以下原則，實施這一憲章：……11. 加強政治多元化，承認依法成立的政黨享有的角色、權利和責任，這包括反對派政黨，它們應該在國家法律下享有合法地位。
真正民主選舉鼓勵政治多元
從以上的條約和宣言可見，不少國家和地域性組織，對真正的民主選舉其實是有着共同的理解。「真普選」是有「國際標準」的。真正的民主選舉，除了是普及而平等外，也應是鼓勵政治多元化和意識形態的多樣性，在政治上容許不同聲音，不會透過不合理的選舉限制來打壓反對派和政見不同人士。因為唯有尊重政治多元化，選民才有充分的選擇自由。
在香港，泛民一直得到五成至六成香港人支持，不少香港人認同泛民對民主、人權、法治、自由等重要價值的堅守。如今人大常委會為行政長官選舉設下重重關卡，可以預見，有實力的泛民參選人要取得提名委員會過半數成員支持而成為候選人，機會相當渺茫。泛民若因此而無從競逐行政長官選舉，即是說香港五成至六成人所重視的那些政治價值，無法在選舉中充分地提出來。社會主要聲音竟被摒於門外，如斯「普選」，何以說得上是「真」？
當然，即使普選有國際標準，香港是否有法律義務執行它是另一個問題，也是較複雜的問題。英國於1976年把《公約》引入香港，但對《公約》第25條（b）的適用作出保留：「就公約第25條（b）可能要求在香港設立由選舉產生的行政局或立法局而言，英國保留不適用該款的權利。」有論者認為因為這一保留，本港行政長官或其他的選舉毋須依從25（b）的規定。但聯合國人權委員會由1995年起，已多次指出對25（b）的保留，雖可免卻香港引入選舉的責任，但一旦香港決定以選舉產生行政或立法機關，其選舉方法必須遵守25（b）規定。人權委員會是聯合國解釋《公約》的權威機構，《公約》簽署國有責任跟從。香港大律師公會對25（b）及保留條款的意見，也跟人權委員會的一致。
當然，《公約》在香港法制內怎樣落實，是香港的內部事務。香港的法官在判案時是否願意跟從人權委員會的指引，也是法官們自己的決定。人權委員會並不是一個法律執行的機構，因此沒有權力在港直接執行《公約》。但香港特區還是有責任向人權委員會匯報《公約》的落實情况，以及面對人權委員會的質詢與提議。
《公約》25（b）是聯國訂立的國際標準
無論《公約》 25（b）在香港的法律地位如何，它是聯合國所訂立的國際標準，以識別選舉的真偽。這標準其實也是現代民主政治的一個常識。而對這個常識，連早期的中國共產黨也有清晰的掌握。正如程翔先生指出，1944年2月2日，中共《新華日報》的社論清晰地界定什麼是真假普選。它說：「真正的普選制，不僅選舉權要『普通』、『平等』，而且被選舉權也要『普通』、『平等』；不僅人民都要享有同等的選舉權，而且人民都要享有同等的被選舉權」。該社論更一針見血地指出「假普選」之害，說：「如果事先限定一種被選舉的資格甚或由官方提出一定的候選人，那麼縱使選舉權沒有被限制，也不過把選民做投票的工具罷了」。1944年中共還未取得政權，它所要求的選舉，卻是不折不扣的真普選。然而今天，中共掌權，北京既全盤否定「國際標準」，更把當年這「中共標準」忘記得一乾二淨！
作者是香港大學政治及公共行政學系教授
註一：UN Human Rights Committee, General Comment No. 25: The Right to Participate in Public Affairs, Voting Rights and the Right of Equal Access to Public Service (Art. 25) (CCPR/C/21/Rev.1/Add.7) 12/07/1996.
註二：參Compendium of International Standards for Elections (second edition, 2007)http://www.eueom.eu/files/dmfile ... or-elections_en.pdf
註三：Convention on the Standards of Democratic Elections, Electoral Rights and Freedoms in the Member States of the Commonwealth of Independent States (2002)
註四：African Charter on Democracy, Elections and Governance (2007)
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