雷鼎鳴: 從經濟學看民主的成本與效益

什麼是民主？最簡單的說法當然是政府或集體，按照民意辦事，讓人民真正當家作主。但什麼是民意？假如社會中人人意見相同，這便容易不過，大家說出想法，按所 謂「共識」辦事便是。事實上，過去或現在世界各地都有無數左、中、右不同理念的政客，把自己的意見視作民意，以求達到其目的。在思想界中，著有《社會契約 論》的18世紀思想家盧梭(J.J. Rousseau)，曾提出過「共有意志」(general will)的觀念，可說是現在一些「民意派」的重要思想源頭。香港近年有人提出過所謂「核心價值」，觀念上或許與此一脈相承。

曾當過「美國政治科學會」會長的學者利卡爾 (William Riker) 在其《自由主義與民粹主義的對立》(Liberalism Against Populism)一書中乾脆把認同「共有意志」的人看作是民粹主義者。這個觀點有些過火，但把自己看成是民意代表，卻也是民粹主義者的特徵之一。利卡爾又認為與民粹主義對立的是所謂自由主義，亦即按照美國開國元老之一的麥迪遜(James Madison)在《聯邦人論文》(Federalist Papers)中所陳述的民主觀點，承認並尊重社會中不同的觀點，社會決策的關鍵技術操作，是怎樣設置制度，把這些不同觀點整合為一個單一決策。現代經濟學的民主理論，亦是以此為基礎。在這個意義上，經濟學課本中的民主理論，也可視作是自由主義的延續。

把不同意見歸納為單一的社會或集體決定(social decision)，最重要的機制當然是一人一票的投票制。社會決定可以用少數服從多數或其他標準作為根據。例如一班學生要決定選一個旅行地點，大家投票，得票最多的地點便是這群學生的社會決定。

投票機制的漏洞

這個投票機制，看似簡單合理，但其實暗含不可補救的漏洞。上世紀50年代初，阿羅 (Kenneth Arrow) 出版了一本100頁左右的小書，用當時尖端的數學方法對投票制這一民主手段作出全新的闡述，這便是著名的「不可能定理」(Impossibility Theorem)。

阿羅的方法是把投票制的幾個關鍵條件用公理 (axiom) 的形式寫下來，然後再用複雜的數理邏輯證明這幾個公理在邏輯上根本互不相容。後人對這個定理的解釋有不少版本，其中一個粗略的表達如下。

我們可設下這些條件：1.投票制不能容許一人說了算的獨裁出現；2.每人擁有平等投票權，一人一票或一人N票；3.若集體中所有人都反對某個選擇，後者不可能得票當選；4.只要所有投票者各自心目中對各種選擇的喜好次序沒有改變，投票結果便不會變 (我喜歡甲多於乙、乙多於丙，你則喜歡乙多於甲、甲多於丙等，這些便是喜好次序) 。

只要對投票制設訂以上的要求 (再加上其他一些技術性條件)，阿羅竟證明出一個出人意料的結果：社會決定必然是自相矛盾的。

例如，若社會要在甲與乙中選擇，大家會投票選甲，若在乙與丙中選，他們會選乙，但若在丙與甲中選，卻會選出丙來。這便給投票制帶來一個困局，在滿足了上述的合理條件後，究竟「民意」認為甲、乙、丙三個選擇中哪一個最好？答案是無法知道。

阿羅定理在幾個看似毫不相關的條件中，找出其內在的不相容性，他的數學證明早已被學界確認，阿羅並憑此得諾貝爾獎，但我至今無法明白，阿羅當年怎樣想出這個石破天驚的定理。

阿羅定理對實際政治並無什麼重大影響，原因是根本沒有多少政客讀得懂它。但從理論層面而言，倒是十分贊成另一諾獎得主薛姆爾遜(Paul Samuelson)對它的評價：這是自亞里士多德以來民主理論的最大突破！

阿羅定理指出了在邏輯上，我們難以靠投票方法得知民意。這個觀點，在70年代又有新進展。當時有兩位經濟學家，各自獨立地證明了一個結果，學界中稱為「吉伯———薩德偉定理」(Gibbard-Satterthwaite Theorem)。根據這定理，只要投票者可在三個或以上的項目中作出選擇，那麼他們必定有辦法通過策略性配票去操控結果，而這種操控是符合他們利益的。

策略性操控的一個例子如下，假設某人喜歡甲多於乙、乙多於丙，按理他應投票選甲，但假如他懷疑甲勝不了他最不喜歡的丙，他可能不按照自己真正的喜好投票，改 而選乙。如果只有個別的投票者有這種策略性思維，問題不會很大。但困難是單從投票結果來看，我們根本不可能知道誰人曾不按其真正意願投票，因此我們也無法 確定投票結果是否反映到真正的民意。

這個定理還有兩個厲害之處，一是任何的投票方法都無法避免結果可能被操控的困境，二是就算最初只有兩個選擇，從而不滿足定理中選擇必須有三個或以上的條件，政客也可通過在議案中引入更多的選擇而再達到操控的目的。

民主是要倚靠清楚可知的民意來運作的，上述的結果正好指出問題並不如一般人所想的這麼簡單。

另一諾獎得主貝卡爾(Gary Becker)對這問題又有獨特的看法。他認為社會決定很多時都是被各利益集團所左右。在決策過程中，人數少但利益集中的團體往往有更大影響力，取得符合小眾利益但違反大眾利益的結果。利益團體人數少，有助增強其組織力，從而加大其游說效率。假設這個團體只得10人，游說若成功每人可得益10元，但社會其餘的1000人每人要因而損失1元。按照社會總體利益，明顯不應接納這個集團建議，但因為受害者雖然人數眾多，每人的損失卻不大，所以後者沒有誘因組織起來，阻止通過議案。

亞羅、吉伯及薩德偉等人的定理只是 證明了 民意難知，貝卡爾的理論卻說明 實際民主制度不一定能保障社會總體利益。現在在中國大陸 社會科學界已成家 傳戶曉的「 尋租活動」( rent-seeking activities ) 概念，則進一步把民主體制對經濟可能(但不是必然) 造成的破壞點了 出來。

尋租活動的概念最早由竇諾(Gordon Tullock)、張五常、古魯格(Anne  Krueger)等人提出，香港的預科經濟學生也要學習。此三人與我是素識，最後一人是國際貨幣基金的第一副總裁，亦是科技大學的榮譽博士。

所謂尋租活動，狹義是指社會中部分資源不是通過市場，而是倚靠政府的權力去分配，因而吸引了不少利益團體金睛火眼的向政府打主意。這好比政府有一塊大餅，正 被很多人爭奪，而誰能搶得多一點，取決於他投入了多少資源去影響政府的決策。這種情況會引致利益團體之間的內耗，而大餅的體積，卻不會因此增大。民主政治 下的代議制容易滋生利益團體之間的尋租活動，對經濟不妙。而政客為求爭取選民支持，有誘因促使政府掌控更大比例的資源。倘若政府窮得要命，無餅可派，政客 便不大可能通過替團體搶奪公眾利益來獲得他們的選票。

不等於民主沒有效益

上面集中討論民主制度中負面的因素，但這並不等於民主沒有效益。

哈佛的著名經濟學家巴羅( Robert Barro) 多年前有一篇研究，探討民主化程度與經濟增長率關係的實證研究。據 他發現，在民主程度 極低的獨裁國家， 增加民主化有助提高經濟增長率，但在 民主較發達國家，進一步的民主卻 很可能拉低經濟增長率。

巴羅是理論與實證的高手，長久以來都是諾貝爾獎的大熱，不會犯一些方法學的基本錯誤。他的實證結果不難解釋，獨裁國家限制人民自由，貪污嚴重，投資環境惡劣，經濟自難增長。但民主程度已相當高的話，上文所提到的經濟代價卻又會接踵而來，不利增長。(今春在北京與巴羅午飯蒙告知，他已被中央財經大學從武漢大學高薪挖走，到前者兼任榮譽院長。大陸似有識貨高人主持其事，他在大陸的影響力相信會逐步上升。)

巴羅的結果並無觸及民主的其他效益。對民主政治有認識的人隨便也可點出它的多種優點，例如，在民主政制下，權力的轉移過程便遠為容易，減少對社會衝擊。不過，我認為它最重要的效益還是其平等性。每人有相同的投票權本身便包含平等，它有助於避免人民被獨裁者控制而無力對抗。

以上最後一點特別重要。經濟學家可把民主視為奢侈品，奢侈品在經濟學上的定義並非指這「物品」可有可無，而是指在人民收入上升後，對這「物品」的需求量會以 更大的百分比增加。在收入較高國家的人民，或一國裏收入較高的中產者，對當家作主命運不受制於人的訴求特別強烈，所以他們支持民主。(富豪收入雖高，但並不一定支持民主，原因是他們不用民主也可影響政府，不愁被壓。)

承認民主可能有經濟代價又何妨

按照以上的分析，在排除其他因素的條件下，我們在富有國家中應看到更多的民主，原因不是民主能促進經濟增長，而是因為這些國家的人民更喜愛民主。陳方安生月 前被訪時以富國民主程度較高來論證民主有利經濟發展，她顯然搞亂了民主與經濟增長間的因果關係，也不懂得當代一些有分量的實證研究結果。

香港的民主派推動民主心切，很多時都不願承認民主可能有經濟代價。這種心態其實並無必要。我們知道某樣物品是好東西，值得擁有，要付出代價購買又何妨？根本 不用否認它是要付錢的。不過，這並不等於我們支持民主制時可完全漠視它的成本。我相信更正確的態度是想方設法減低民主的負面因素，從而改善民主制度的成 本效益。

從上面的分析可見，民主制完全可以錯讀民意，事事靠政府決定，會造成更多的尋租活動破壞經濟。我們不可能取消政府，但社會中資源分配更倚賴市場，把政府的規 模縮小，亦即奉行「大市場、小政府」的原則，可保持民主制最大的效益，即不被獨裁者壓迫，亦可降低民主的成本。所以我素來贊成2012年普選，但《基本法》中限制政府規模的條文，卻必須得到貫徹。

作者為香港科技大學經濟系主任