我在上一篇文章指出特首梁振英以財政紀律為由，拒絕在長者生 活津貼的追溯期上讓步，其實是個藉口（見《長津兩敗長者傷 財政紀律是藉口》7.11.2012）。在上次財委會上，財經事務及庫務局常任秘書長謝曼怡回
應議員提問時，表示財政紀律是項廣泛的原則，在不同情況下有不同的演繹，遭議員批評為「官字兩個口」。我的舊同事沒有說錯，只是不夠完整。讓我在下面替有興趣的建制內外人士上一堂財政紀律課。
作為一項管治香港的重要原則，財政紀律的根本意義就是要確保政府開支跟隨既定紀律，個別項目不可浪費之餘，更要通盤考慮，並在整體開支上，量入為出，符合香港的經濟發展。這項原則是回歸前，殖民地政府持之以恒的金科玉律，確保政府財政穩健，亦因此獲中央政府高度重視。所以基本法第107條明確規定：「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字、並與本地生產總值的增長率相適應。」
回歸後，1998年開始的亞洲金融風暴嚴重打擊香港經濟，導致特區政府制定了幾年的赤字預算。當時的財政司長梁錦松也要特別解釋這是非常時期的應對方法，所以基本法第107條要求的財政紀律需要寬鬆演繹。他並重申政府的中期財政目標仍然是平衡預算。這是個「在不同情況下，有不同演繹」的例子。
梁特首在今屆立法會上的首次發言中，批評香港過去奉行的「積極不干預」政策是含糊及矛盾的，並舉出一些例子。其實倡議這項政策的前財政司夏鼎基對此有很清晰的論述。（相比之下，梁特首提出「適度有為」，卻沒有闡釋何謂「適度」，及在什麼情況下需要「有為」，是口號多於政策，另文評論。）對香港政府財政穩健
及經濟增長作出過重大貢獻的夏鼎基同時非常重視與「積極不干預」政策有關連的財政紀律。他對每年制定財政預算案的紀律非常嚴謹，並定下一系列的指示：
一、政府開支的增長不應超越本地生產總值的中期（五年度）趨勢增長
二、政府的中期平均開支不應多於本地生產總值的20%
三、政府須持有足夠儲備
四、政府每年的經常性開支不應多於整體開支的7成
五、政府每年經常性收入的8成應該足夠支付全部經常性開支，餘下2成連同非經常收入用來支付非經常性開支（見1977年財政預算案演辭）
上述財政紀律細節，夏鼎基之後的歷任財政司長沒有嚴格遵守。但從曾蔭權到曾俊華，他們都謹記一些基本原則，例如政府開支的增長須配合香港的中期經濟趨勢，政府須保留足夠儲備等。
在具體執行上，每年財政預算案的開支建議，都是經過每名政策局長與有關部門仔細考慮後，呈交由政務司長主持的資源分配會議討論。會議訂出建議的優先次序，再配合特首的主張或傾向，以及財政司長對政府收入及香港來年和中期的經濟預測，然後放入財政預算案內，確保政府整體開支的增長符合基本法量入為出的原則，
以及政府內部一貫依循的財政紀律。
我把財政紀律的來由，內容及具體操作細說一遍的目的是想顯示長者生活津貼追溯期的爭議其實是政治小碟而已。反而我們應該看看整項建議涉及的財政紀律的問題。例如，這項建議全年的開支為62億元，相等於在政府經常性社會福利開支增加14%，或在政府總經常性開支增加2.3%。政府沒有做過任何政策研究，評 估這項龐大開支是否支援長者最好的、成本效益最高的措施。把同等金額放在提供老人宿位、醫療保障或較針對性的扶貧措施上是否更有成效？把生果金增長一倍有什麼客觀理據？一項措施便令社會福利開支大幅增加，以及令整體開支增加2.3%（約佔中期經濟增長率的半數），政府還剩下多少資源予其他政策範疇下的建議？與其以財政紀律為由拒絕在追溯期上讓步，政府不如憮心自問，這項在特首選舉時收買人心隨口噏的62億元派錢大製作，是否符合良好的財政紀律？
梁特首講財政紀律，我十分支持。但我必須指出，他需要重新檢視他始創的「成熟一項推一項」的施政方針。這是因為遵守財政紀律的先決條件是政府開支必須定期（在施政報告或財政預算案宣布前）全盤考慮，否則便會變成紀律蕩然無存。現在一項長津便令政府整體開支增加2.3%，假如再多一兩項特首特選，政府來年的
資源分配便可大功告成。「成熟一項推一項」的效率奇高之餘（不包括立法會是否通過），財政紀律便談不上了。
另一個「成熟一項推一項」的例子是政府建議在行人通道加裝升降機，涉及開支每年超過10億元。政府為此打算向財委會申請一筆可能是數十億以至百億元的專用款項。我擔心這項不太有紀律的撥款申請會在立法會上再次惹起爭議。
疑中留情，既然特首說他重視財政紀律，我期望他在明年1月的施政報告中詳細解說有關的準則和細節，讓我們有個客觀標準，用來衡量政府日後的開支建議，看看是否真的做到有規有矩。
