在歐債危機陰霾下，歐洲正經歷一個「不滿的秋天」（An autumn of discontent）*。
為應付龐大財赤，歐洲國家正厲行財政緊縮，大力削減各項公共開支。過去數星期，希臘、西班牙、葡萄牙及英國示威不斷，數以萬計民眾上街遊行，抗議當局硬推財政緊縮影響民生；街頭以外，各國政府亦窮於應付議會壓力，既要平衡聯盟政府內友黨的聲音，同時亦要抵擋反對派挑戰，管治矛盾一觸即發。
由公共財政引發管治風波的戲碼，其實正同樣在香港上演，不過方向上卻截然不同：歐洲國家為處理財赤，必須緊縮政府開支，因此公務員要減薪裁員，失業救濟退休金統統要減，難免引發社會抗爭及政黨惡鬥；香港政府儲備屢創新高，巿民期望政府增加各項民生開支，當下梁班子力推「特惠生果金」，卻同樣引來建制派倒戈、民主派反對及民間示威浪潮。
當歐洲人正為削減財赤「勒緊褲頭」之時，如果看到遠在東方的香港，正為如何增加政府開支爭吵不斷，不知道會有何感想？
從公共財政的角度去分析生果金之爭，就會明白今次爭議絕非單一事件，而是延續過去數年已開始浮現的公共財政矛盾——香港政府傳統的財政管理制度，已無法再適應當前的政經環境。
事實上，當歐洲各國受困於「財赤政治」（Politics of deficit）之時，香港卻獨有地陷入「盈餘政治」（Politics
of surplus）的泥沼。
政府堅持嚴守「財政紀律」
要理解何謂港式「盈餘政治」，先要從港府堅守「財政紀律」的傳統說起。
自殖民地以來，政府已建立一套審慎理財的「財政紀律」，而庫務科的公務員，則以「財政紀律」的守護神自居。
所謂「財政紀律」，關鍵是要嚴格控制「經常性開支」，特別是政府收入波動不定，即使預算案出現巨額盈餘，仍然要避免因為一時的收入增加，而貿然作出長期持續的開支承擔，令日後面臨加稅壓力。因此在這套「財政紀律」之下，庫務科官員對增加易放難收的「經常性開支」特別抗拒，制訂預算時堅持「經常性開支」不能超過「經常性收入」，同時強調財政儲備不應用作支付「經常性開支」（見筆者2012年2月14日本版文章〈香港公共財政的核心問題〉）。
平情而論，這套來自殖民地時代的「財政紀律」，仍有其可取之處。過往香港大部分時間能夠實現平衡預算，並長期維持穩健財政，正正突顯了財政紀律的重要性。而「財政紀律」一旦鬆弛，例如讓「經常性開支」的增長超越「經常性收入」，香港現時的穩健財政將無法維持下去，甚至會逐步走上「歐豬國家」入不敷支的道路。而現實上，公務員至今仍然堅守「財政紀律」，視之為港英時代碩果僅存的良好管治傳統，問責班子要落實任何社會改革，除了爭取政黨及民間團體支持，亦必須先通過庫務科公務員一關。
儲備屢創新高民眾期望大增
這一套強調審慎理財的「財政紀律」，近年開始受到立法會及民間團體不斷挑戰。箇中原因，除了因為近年社會階級矛盾激化，客觀上有一系列民生問題（在職貧窮、老人貧窮）急需政府處理外，更關鍵的原因在於近年預算案盈餘屢創新高，龐大財政儲備增加了「還富於民」、「紓解民困」的民眾期望，令各種增加民生開支的政治訴求，變得更加振振有詞（附圖）。
面對日益高漲的民眾期望，為何政府不動用龐大儲備來增加社會開支？
關鍵在於近年政府盈餘雖然屢創新高，但新增收入主要來自賣地、投資及印花稅等政府視之為不穩定的收入來源，在「財政紀律」的指導思想下，政府堅持這些「意外之財」（windfall revenues）不能隨便用於增加「經常性開支」。
必須以新思維重整公共財政
特區政府既要保住「財政紀律」的神主牌，又要應付日益高漲的民眾期望，終於跌入香港獨有的「盈餘政治」困局：政府要滿足社會「還富於民」的訴求，又不願大幅增加「經常性開支」，唯有大灑金錢推行「一次過措施」——過去5份預算案，政府提出的「一次過措施」總額達1657.83億，相當於平均每份預算案派發331億——但這些「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的短期措施，不但無法根治社會問題，反而造成「派糖文化」催生民粹風氣；偶爾政府願意推行「交通津貼」及「特惠生果金」之類的「持續性措施」，卻又擔心增加這些「經常性開支」項目會變成無底深潭，唯有在政策之上加入嚴格的入息及資產審查，以防出現開支失控的情，但卻引來「擾民」、「刻薄」的批評聲音，令這些立意良好的利民措施，一再成為政黨及民間團體的箭靶，並演變為施政風波的導火線。
生果金之爭再一次揭示，政府必須摒棄守舊過時的財政管理制度，以新思維重整公共財政。財政管理制度應該循以下兩個方向改革。
一是參考新力量網絡的「財政穩定基金」建議，按「好天收埋落雨柴」的運作原理，將因應地產及投資巿場大起大落而衍生的各項「波動收入」（即賣地收入、印花稅以及各項投資收入），轉變為相對穩定的持續性收入，令政府可以在維持「財政紀律」、毋須加稅及不動用儲備的前提下，大幅增加「經常性開支」，為落實各項社會改革鋪平道路（見筆者2012年1月31日本版文章〈以新思維重整公共財政〉）。
二是為財政儲備訂立明確上限。梁錦松擔任財政司時，曾經定下財政儲備只需維持在「政府12個月開支水平」的指引；到了現任財政司長曾俊華，卻宣稱財政儲備應該「愈多愈好」，毋須再硬性設定上限。現時，政府財政儲備高達6621億元，相當於政府22個月的開支（2012/13年度預算案數字），這個數字尚未包括高達6000億的「外匯基金累計盈餘」（金管局歷年投資賺取的龐大盈利）。政府一直強調需預留巨額儲備應付金融危機，但到底需要累積多少錢才足夠？沒有一個明確、科學化及有說服力的財政儲備上限，政府既無法有秩序地將過剩儲備，轉移用於其他政策用途；同時亦無法扭轉「官富民窮」的政治論述，令各種民粹訴求愈演愈烈，並擠掉所有理性政策討論的空間。
假如政府無法以新思維重整公共財政，「特惠生果金」之類的政策爭議將不斷重複，最終必將拖垮特區管治。
*可參閱9月26日德國《明鏡周刊》文章，"Autumn
of Discontent: Turmoil Over Austerity Hits Spain and Greece"
◆延伸閱讀
新力量網絡《香港公共財政評估報告》全文：http://www.synergynet.org.hk/pdf/201201292672_b5.pdf
網址:
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作者是新力量網絡副主席、香港城巿大學專上學院社會科學部講師
