從外地回港，發現社會正就平等機會委員會主席林煥光出任行政會議召集人一事，議論紛紛。來自泛民、傳媒、非政府組織的主流意見，都傾向反對林氏的任 命，理據主要是因為行會召集人與平機會主席兩職存在角色衝突，擔憂此舉會影響平機會的獨立性，損害其公信力，甚至破壞香港的人權保障機制。
本文見報之日，林煥光對去留大概已有定奪；這裏主要就反對意見提出幾點淺見，並探討此次風波對日後的啟示。
平機會有理由須要獨立於政府，因為在眾多國家，政府（即便是民選政府）都會被視為維護建制和既得利益，容易跟平等概念互相衝突。在香港，政府本身也可能觸犯
平等機會方面的法律【註一】，甚至成為被告，這是何故目前有人擔憂，林氏一旦進入行會，在涉及政府方面的官司，將難以兩全。
《巴黎原則》 複雜矛盾
有論者亦援引《巴黎原則》，指出保護人權的機構須獨立於政府之外。對此我非專家，但從網上資料得知，《巴黎原則》乃前聯合國人權委員會於1991年討論通 過，全稱《關於促進和保護人權的國家機構的地位的原則》【註二】，雖沒有約束力，但對各國人權機構的組成，提供了一些要點。平機會雖非國家人權機構，但此
文件既然獲人權組織多次提及，平機會的網站上也找得到，不妨作一參考。
當中，獨立性原則是其中一條，但是還有別的，包括：
一、透過法律保障人權機構的地位及權限；
二、成員的多元化；
三、資源的充足性；
四、授予任務的寬廣度；及
五、足夠的調查權力。
細看這些原則，不難發現當中的複雜性甚至是矛盾。至少對香港來說，法定的調查權力，以及公共資源的調撥，都須要由政府提出，經立法會批准。平機會的地位和運作受《性別歧視條例》規定，我們不妨看看以下條文：
第63條第（7）款：「委員會不得被視為政府的僱員或代理人」。此條款固然保障了它的獨立性，但63條也規定委員會主席及其他成員均由特首任命，間接說明它的獨立性不是「絕對」的。
第70及73條指出，平機會可自行就其職能有關的目的，進行正式調查；但同時規定，如政務司司長有所要求，亦必須進行有關調查，完成後須向司長提出調查報告，在未取得司長同意前，亦不得自行發布。換言之，政府對平機會的運作有一定法定影響力。
附表（6）第15條規定，平機會的財政部分來自公帑，財經事務及庫務局局長得就其可支出的款額，作出書面指示，而平機會須予遵從。平機會也須要在每個財政年
度屆滿後，把年度報告和核數賬目提交政務司司長，後者再轉交立法會（見第18條）；而平機會可支付予其成員的費用和津貼，須由政制及內地事務局局長經諮詢
財經事務及庫務局局長後釐定（第4條）。以上體現了對使用公共資源的制衡與問責。
「獨立」「對立」 似已混淆
更加重要的是，平機會本身的工作，現實上是不可能完全孤立於政府的。推動平等機會有賴法律的保障和規定，因此平機會的其中一項法定職能，便是不斷檢討目前有
關消除歧視法律的執行情況，並在需要時（包括在特首的要求下），向政府提出修訂建議。平機會的工作也包含宣傳及教育，這方面如有政府部門配合，更是事半功 倍。
這些意味平機會的工作，必然涉及到與政府機關的互動，而這互動包括嘗試向另一方作出游說，影響是雙向的，至少要提出具體問題和方案，開會討論，情況就跟眾多社會團體要求政府修改法律一樣。這也許是林先生認為加入行會有助推動平機會使命的原因。
筆者並非法律專業，以上的理解可能會有偏差。經歷選舉以來發生的事，社會人士反對林氏的任命，可以理解；不少評論的擔憂，相信亦是出於對此地的真心關懷。不
過，從目前輿論中表達的意見來看，彷彿是一面倒的着重於平機會的獨立性，而忽略了該機構在目前香港政治與行政的現實架構下，須要有效運作的其他要素。
筆者甚至覺得，輿情反應之大，是把平機會的「獨立」於政府，理解為與政府之間的「對立」關係。果如是，就可能有點不對勁了。因為即使《巴黎原則》也沒有否認
這些人權機構「對有關當局提供諮詢的能力」（見《巴黎原則》相關的聯合國大會決議案文本），也不排除政府部門參與這些機構（只是它們的代表只能以顧問身分 參加討論），因為這樣有助於建立有效合作的力量（見《巴黎原則》第4條）。
行政會議 並非「政府」
這裏尤其 須要指出的是，嚴格來說，行政會議是不能跟「政府」劃上等號的。《基本法》把有關行政會議的憲政條文置於「行政長官」的部分，而非「行政機關」的部分，這
安排應非偶然；《基本法》第54條也說明行會的角色，是「協助行政長官決策」，跟負責執法和具體行政工作的政府部門不同。
因此，林氏加入行會，技術上不能理解為加入了政府，否則便會違反平機會委員不得同時為公職人員的規定。
事實上，如果行會是政府的一部分，則那麽多年來立法會議員不可能同時兼任行會成員，因為立法會議員一旦出任公務人員，即喪失議員資格（見《基本法》第79 條）。這個事實亦令人懷疑，為何平機會成員兼任行政會議成員便不能監察政府，因為如果這邏輯成立的話，立法會作為全方位監督政府施政的機構，立法會議員便
更不應留在行會了。
筆者有一假設，把平機會的獨立，理解為與政府的對立，在於平機會這類人權機構本身在角色定位上的先天複雜性。一方面，它 必須被賦予某些法定權力，才能成為有牙老虎，以上提到的調查權和修法提案權，讓它具備典型執法機關或行政機關的特色；另方面，它不可能是一個純粹的行政機
關，起碼不是那種技術性的部門，因為平機會的抱負明確，是要「建設一個沒有歧視、崇尚多元、包容共濟的社會，人人共享平等機會」。
未來管治 前路艱難
這種具有明顯意識形態立場與價值判斷的宣言，不可能見於官僚行政機關，反而更接近公民社會中各類主張的倡導團體（advocacy group），如人權組織、環保組織、消費者組織等等。也難怪《巴黎原則》建議，這些委員會的成員，應能代表當代哲學或宗教思想流派。這種角色的二重性， 是導致今次風波的遠因。
至於近因，就不用我多說了。經過十五年的紛紛攘攘，加之最近幾個月來的煎熬，公眾對是次任命當然不會從以上的角度分 析。政治從來是情緒觀感與理性事實的相互糅合，分不清，也說不明，非本文所能盡言。這不是說大眾的感情不重要，尤其對於平機會這麼一個機構，與持分者保持
良好的合作與互信非常重要。在目前的社會氣氛下，林先生的去留，的確不是一個有簡單答案的問題。
可以肯定的是，此次風波預示未來香港的管治將相當艱難。
一、由於任何人接近政府都會受到質疑，政府以及由政府委任的相關機構，都會面臨嚴重的人才荒。中國有句古話：「蜀中無大將，廖化作先鋒」。在這種境況下，誰是最終的得益者？對香港福耶？禍耶？
二、香港很多公權力的施行，都授予像平機會一類的法定機構，但這些機構跟政府的關係，從任命到日常工作，都是千絲萬縷。既然政府被視為惡魔，它們也難免遭殃，日後的處境將會愈來愈侷促尷尬。有理由相信，監警會很快會是下一個風眼。
【註一】目前香港的反歧視法例共有四條，即《性別歧視條例》、《殘疾歧視條例》、《家庭崗位歧視條例》，以及《種族歧視條例》，均對特區政府有約束力。
【註二】《巴黎原則》於1993年12月20日的聯合國大會上，經第48／134號決議核可，決議案的內容應該跟《原則》部分一併參考。讀者也可以參考台灣監察院的人權保障網頁。
作者為中文大學公共政策碩士課程兼任講師
