關於梁振英首份施政報告，輿論反應似乎毀多於譽，負面批評較多。但弔詭的地方是，對梁振英本人來說，不管外間怎樣批評施政報告如何內容空泛了無新意，公眾焦點從他個人誠信問題轉移到政策討論上，那怕是反對意見居多，都是一個喘息機會，反映出他當前的處境是如何狼狽如何難堪。
這份施政報告是否真的一無是處？坦白說，我實在想不起回歸15年來，有哪一份施政報告真的有振奮人心的效果，教人相信政府能高瞻遠矚登高望遠。實情是，除了董建華初上台的日子外，大部分的施政報告，只是政府各部門工作計劃流水帳。這固然與歷任特首個人視野有關，但我們也要明白施政報告除了是政府未來施政方針的公告外，也是各政策局的「分餅仔」的依據。每個部門首長都極力爭取自己的關注和工作重點能寫進報告中。因為報告中的一章一句，就是各部門爭取財政資源的憑藉。所以施政報告不單要回應市民需要，顯示政府未來工作大方向，也同樣要平衡部門利益，結果很多時出來的文本只是細碎、繁瑣的工作清單，而非一氣呵成鴻圖偉略的施政藍圖。
大家對這份施政報告的失望，與梁振英一直刻意營造自己改革者的形象有很大關係。對部分人來說，他選舉期間所強調的「求變」，切中了當前政治經濟秩序的不公與失衡現況，回應了強烈要求改變的民情走向，但出來的結果，是施政報告不單創意欠奉而且多是新瓶舊酒蕭規曹隨，這種強烈反差自然帶來極大的失望。出現這種結果，也許是因為過去公眾對他的印象，相信他是一個城府極深深謀遠慮的改革倡導者，只是一廂情願、缺乏根據的錯誤想法。實情是，他很可能正如「倒梁」人士所說，只是一個志大才疏、只懂花言巧語的政客。不過整份施政報告缺乏新意，也許更說明了公共政策「路徑依賴」（Path dependence）的問題。
實在看不出 梁振英社會支持力量在哪裏
所謂路徑依賴，意思是政策一旦落實，便會左右未來的發展方向，日後要作出改變，殊不容易。政策形成後，便會自動轉化為法律文件、辦事程序、規章條文，又或者常規慣例，同時也會體現在財政撥款，人事編制和部門權限等環節上。換言之，有關部門便成了現行政策的受益人，而社會上也會有個別利益受惠於這些安排，改變現有做法就自然會傷害到這些政府內外的既得利益。因此，官僚體系大致傾向從現有框架中思考問題尋找理據，甚至相信存在便是合理，不變才是常規，不知不覺形成了一種惰性，對任何改革建議抱有猜疑。
這種情況，在任何公共行政體系都會存在，絕非梁振英或特區政府獨有，但特區政府所處的政治環境，卻進一步強化這種保守傾向。《基本法》和中央的治港思路，不知不覺地限制了特區政府的想像空間。《基本法》規定了政府要量入為出、維持簡單稅制，實際上局限了解決社會分配、處理貧富不公現象的政策選擇。中央以兩地融合支援香港為治港主調，也明顯左右了歷任特首的經濟發展思維。而行政主導、「和諧」至上的迷思，也解釋為何政制發展滯後、公眾參與渠道遠遠落後於社會要求的失衡現象。與此同時，在缺乏民主普選的情況下，歷次政府換屆，只能是建制派的內部輪替。只有認同中央定下的特區發展策略的人士，才會被接納於治港班子之列，從無意外。有別於這些觀點的意見，也只會永遠被排斥在外，只能在體制外去挑戰政府。而董去曾上，中央選擇倚重公務員團隊，重用那些本來就擁抱現有政策思維的高官去主持大局，讓他們在問責班子中佔主導，更加強化了這種講求政策延續連貫的大方向。
這當然不是說政策永遠不能改，關鍵是求變者能否有能力和技巧去推動改革。對於現行政策，公眾自然怨氣甚深，但這不一定表示政府中人會同意有大刀闊斧改變政策的迫切性。有人可能還會相信，所謂民怨只是政客和個別傳媒誇張失實的渲染。又或者即使真的有改革需要，也應按現有程序從長計議慢慢思量，結果無法急市民所急。所以，說到底這涉及到政治領袖有沒有能力把社會上求變的聲音凝聚起來，並轉化為一股推動政府和各社會持份者接受改變的動力。問題是梁振英產生自一個非民主機制，先天上無法以民意代表自居以壓倒反對聲音，而他自當選後的種種政治失誤也使自己身陷困局，個人威望大致已蕩然無存。以目前形勢來說，實在看不出梁振英在社會上的支持力量在哪裏。故此，除非短期裏特區出現災難性的政治局面，令政府即時承受巨大壓力，非得馬上作出徹底政策改變不可，否則特區局面就大概只會繼續維持這種半生不死的情況，而所謂改變亦只會是微調細補，作用有限。在這種情況下，假設梁振英還真的有心求變，便只能透過一個漫長的醞釀過程，以長時期的游說工作，把理據反覆地去向各持份者解釋說明，慢慢凝聚足夠的政治能量以推動改革。他成立多個委員會，也許正正就是要為與自己理念相同的人士去提供一個游說政策、解釋思路和凝聚共識的平台。
要凝聚改革共識必須用人唯才
不過即使我們一廂情願地去假設他確實還有求變之心，這半年來他的作風確實叫人不應抱有太大期望。假如他真的要凝聚改革共識，便必須知人善任用人唯才，爭取有公信力、思想進步的朋友加入這些平台共商大事。但半年來他的用人策略毀多於譽，往往以犒賞酬庸考慮為先，不少被任用者民望低落甚至是惹事生非之徒，不單未能為梁振英廣結善緣爭取支持，很多人更只會口出莽言，處處與民為敵。重用這批政治負資產，又如何可以凝聚共識，多交朋友？要透過他們去動員支持推動新風，更是自欺欺人癡心妄想。
人心求變，這是共識，但誠信破產四面楚歌的梁振英是否還有能力去推動改革，大家心裏存在很大問號。但特區政府假如仍只懂沿覑舊思維行事，抱殘守缺，恐怕只會令自己與民心背向愈行愈遠，處境更難堪。
作者是新力量網絡研究總監、香港城市大學公共及社會行政學系教授
