填海造地是香港城市增長的一貫模式，不應排拒作為未來發展的可選策略之一。社會各界應理性探討，政府則有責任提供資源，按部就班地引領各方締造共識。可惜，發展局剛公布的填海及發展岩洞第二階段公眾諮詢，犯了本末倒置的大忌，恐怕會激發更多社會分歧。
城市如何發展，歸根結柢是社會大眾的集體價值判斷。正如回歸後維港填海爭議，經過多年官民訴訟後，在2003年政府終於明白公眾參與的要害，成立共建維港委員會，讓各界共同建立發展維港海濱的願景，訂定發展目標，再請專家制訂不同方案供公眾選項，最後才落實規劃圖則和工程方案。這種從宏觀到具體，先目標後方案的程序，是城市規劃的必經階段。
用上同樣邏輯，今次諮詢應有三個步驟：
一、制訂城市發展願景：估算人口增長量、確立環境質素指標和人均住房面積目標；
二、確立土地開拓策略：包括如何善用閒置土地，檢視丁屋政策，徵收新界棕地、市區重建和填海拓地的可行性、環境成本和社會效益，讓公眾知所取捨；
三、進行填海選址：以善用其他拓地方案為前提，替不同選址進行累積社會環境影響評估，方便社會各界以客觀數據為基礎進行理性討論。
三部曲殘缺猶如浮沙建屋
顯而易見，這個「願景─策略─方案」三部曲在今次諮詢中殘缺不全，取而代之的是「賊佬試砂煲」模式：第一階段推出25個填海選址，第二階段縮減至6個選址，但發展願景和土地策略始終欠奉，兼且沒有公布環境影響和成本效益的數據。這種諮詢方式，猶如在浮沙上建屋，難有紮實的基礎。
以人工島方案為例，在香港島和大嶼山之間填海2400公頃，幾乎等同4個油尖旺區的面積，可容納人口逾110萬。政府錯估人口數據屢有前科：前年估計2039年有890萬人，去年估計已縮減了50萬人（註一）。究竟人工島上的新增人口從何而來？是為了配合中港融合的外來移民，還是要逼本地婦女多生多養？這是關乎香港未來的抉擇，政府豈可裝作若無其事便加諸港人頭上。
《明報》社評以「土儲愈多改善空間愈大，填海造地應更大膽規劃」為題，指出香港人均居住面積少得可恥，「希望現在規劃填海，將來有大幅增加可住之地，樓價不再瘋狂茘升，居住面積可以有所改善」。這種說法相信點中很多香港人心中的渴求，也♣合筆者多年來催促政府善用新界已破壞土地，發展副都市中心的理念（註二）。但這項推論有一大漏洞：改善人均居住面積只是坊間一廂情願的說法，特首梁振英從未為此訂出目標，發展局長陳茂波更未有因填海而對此作任何承諾。沒有配套的人口政策（例如特區取回單程證審批權），房屋政策（例如大增公營及資助房屋）和經濟政策（例如發展二元房產市場），土儲再多也無法改善港人居住空間。
「虛擬願景」難以取信於民
《經濟日報》社評也以「填海並非萬惡，為下一代覓地」為題批評環保團體反對發展，認為填海可以改善民生、解決環境擠迫、租金攀升、產業多元化等種種問題。這項立論猶如一根大棒，把政府從未承諾的民間訴求視為必然發生的美好將來，用來嚇唬所有妨礙「虛擬願景」實現的反對聲音。只要回顧香港過去幾十年的發展，大大小小的填海從來未有停頓，但美麗願景卻從未實現，今天要市民相信「填海就是萬能」，恐怕並不容易。
事實上，今次選址中有兩個不乏前瞻性：以青衣西南而言，政府早應面對航運業走下坡的現實，放棄興建10號貨櫃碼頭而改變土地用途；把沙田污水廠遷入岩洞而結合馬料水填海，可能是成本效益最高而生態破壞最少的選址。但陳茂波無法說明填海拓地的具體用途和對市民有何得益，只是空泛地以「增加土地儲備」為名搪塞，突顯了「工程先行、願景欠奉、目標不明」的困局。表面上對填海選址開放討論，實質上對填海背後的假設不容置疑，是向專權政治倒退，走向可持續發展的反面。
為何發展？為誰發展？
試想，若果財政司長明天宣布為了增加財政儲備，一窩蜂開徵銷售稅、增值稅、環保稅等等，但不肯說明用途，市民能不上街暴動嗎？對香港人來說，增加土地儲備所付出的代價比起政府開徵新稅不遑多讓，只是方式較為隱晦而已。如果填海拓地的得益者，不是普羅市民改善居住面積或產業多元化，而是廣建豪宅大賺特賺的財團、或佔本地工程份額愈來愈多的內地國企，或受惠於梁振英政府大有為政策的特殊工業，今天支持填海的一番好意豈非變成愚民的工具？
政府若不懂善用土地，開拓新土地便等同浪費資源。發展局至今不肯公布390公頃閒置住宅用地的清單和使用時間表，亦未有提出如何善用新界800多公頃棕地和933公頃「鄉村式發展」土地的策略。未雨綢繆是好事，但丟開了今天的急務而高談為下一代綢繆，難免有惺惺作態之嫌。
市民對填海有「陰謀論」的心態，正是由於政府沒有汲取維港填海的教訓，拒絕面對為何發展和為誰發展的核心問題。要擺脫今天的困局不難，發展局只需以6年前規劃署制訂的《香港2030：規劃遠景與策略研究》為藍本，從速補足發展願景與土地策略的兩部曲諮詢，向市民承諾改善民生的具體目標和配套政策，便有望為填海方案締造共識。但是，以梁振英深藏不露的作風，他建立土地儲備的真正目的能夠坦然和市民共議嗎？也許這才是香港人恐懼的根源。
作者是公共專業聯盟政策召集人
（註一）見《不是土地供應──香港土地供應的迷思與真象》，2013年，本土研究社出版
（註二）見黎廣德著《釋放香港》第七章：吾土吾家，2009年，快樂書房出版
