政府一直說缺乏土地建屋，需要以徵收土地、填海等方式增加土地儲備，但是發展局長陳茂波說過政府有2100公頃閒置土地。近日，本報接連報道有3處政府宿舍荒廢3至12年，禁區邊境開放的逾2000公頃土地，扣除綠化保育地帶，卻只有110公頃建屋地帶，全數撥作「鄉村式發展」，即是只供原居民建丁屋。這些情，政府要清楚說明或解釋，使公泷知道土地儲備和政府是否善用土地。
關於土地閒置，且待政府解釋後再討論，而邊境土地使用和政府宿舍荒廢，就目前所知情，政府的做法和處理有值得商榷之處。
邊境解禁只建丁屋容2.4萬人 2000公頃已地盡其用？
邊境約半年前開放，共釋出超過2000公頃土地，備受爭議的新界東北新市鎮發展計劃，涉及土地也只有約800公頃，邊境這幅土地之大可想而知。不過，按政府的規劃，邊境這大片土地，市區居民無緣遷入，因為扣除綠化保育地帶後，邊境可建屋土地只有110公頃，而且全部用作鄉村式發展，即是只供原居民建丁屋，當局預期全區僅2.4萬人口；東北新市鎮原規劃167公頃土地建屋，容納約13萬人，因為密度太低，政府已經備受批評；邊境2000公頃卻只住2.4萬人，政府怎樣向其他香港市民交代？
2008年政府就邊境禁區規劃諮詢公眾時，有原居民聲稱未來10年丁屋需求量增加10倍，甚至100倍，不知道政府是否相信原居民的「報大數」，結果劃作鄉村式發展的地帶，由原來的34公頃增至98公頃，其後再增加至110公頃。邊境鄉村範圍急速擴展，興建丁屋的土地，大大超逾環繞某認可鄉村周圍300呎的「認可鄉村範圍」，若全港642條鄉村都仿效邊境鄉村般膨脹，其他香港市民可使用的土地空間就會大大減少。政府以有限的土地，去滿足丁權無限的欲求，根本是養癰為患，政府擴大「村界」的做法，勢必把丁屋的潛在需求誘發出來，使特權問題更難解決。
沙頭角禁區6條村約半年前才開放，但是《明報》記者發現部分村落已經「大興土木」，沿舊關口有大量村屋興建，鄰近口岸的坦水坑村和山嘴村一帶，都有新村屋建成。這些村屋採用屋苑式設計，色調劃一，設車路入口，屋前有車位，據云有村屋業主放售，一幢索價高達1000萬元。據城規會資料紀錄，當初原居民要求政府開放禁區後擴大「鄉村式發展」土地，即增加丁屋用地，聲稱是要顧及原居民的自住需求，目前單就沙頭角村落的情，不少原居民發展「地產」是真，自住是假，不但深化和擴大了原居民與其他香港居民的矛盾，開放之後的土地未得到最有效使用，政府則實際參與了整個不公平和不公義的操作。
政府絞盡腦汁開拓土地，包括填海造地等，填海勞師動泷，到土地可以使用是曠日持久的事，邊境2000公頃現成土地，只要經過規劃，就可以使用，政府捨此不由，使人懷疑缺乏土地建屋的說法，有多大真實性。本港有完備基建設施，相關工程人員不缺，只要有政策和決心，境內任何一幅地，兩三年間由「生地」變為有水、電、道路設施的「熟地」，並非不可能。
政府宿舍荒廢3至12年 若私人擁有早拆卸重建
近年，政府除了缺乏長遠規劃，連基本做法也顯得拉牛上樹，究竟發生了什麼事？從《明報》報道3個政府宿舍荒廢的情，或許可以解釋這種現象，乃官僚習氣所致。
這3處宿舍，是西營盤的已婚警察宿舍、觀塘和黃大仙的房署職員宿舍，分別已經丟空3至12年，這些宿舍，都坐落市區優質地段，政府既不拆卸重建，也不改建作其他居住用途，許多人卻無處安居，箇中呈現的巨大反差，使人氣憤。這3處宿舍若改建為住宅，有估計樓面面積約達80萬方呎，足夠興建1600個約500方呎的小型單位，可以解決5000名市民的居住問題。
這類荒屋荒地，記者只發現3處，以政府資產之豐厚，一定還有其他類似情，政府應該全面清查，盡快訂定方案，做到地盡其用。事實上，這3處宿舍，特別是觀塘將軍澳道4號房署職員宿舍，已經荒廢12年，還要丟荒多久，政府總要有一個了斷，總不能永遠維持現狀吧！
這3個宿舍的業權若由私人擁有，早就拆卸重建，興建豪宅賺了大錢，以黃大仙房署宿舍為例，附近就建有剛入伙的現崇山，600餘呎單位的呎價高達1.1萬元。只有政府才會這樣漫不經心，難怪審計署的報告，一定會揭發部門浪費、敷衍失職之處。
另外，截至今年8月底，過去兩年多政府主動賣出46幅官地，只有3個項目已獲批施工紙，說明近年新樓動工量少的原因，與政府部門批出施工紙遲緩不無關係。這些都是官僚「製造」問題的例子。
本港土地資源珍貴，許多市民飽受置業安居困擾，對於政府是否善用土地，會倍加關注。就邊境土地使用和3處政府宿舍荒廢所暴露問題，政府有責任提供清楚說明或解釋，若有不妥善之處，政府要提出應對辦法，使市民知道政府真的在全力解決居住問題。
王于漸：長遠房屋策略和港人港地——怎麼辦？
香港應否制訂長遠的房屋策略？又應以什麼為目標？戰後至今的房策，一言以蔽之，不外是政府先大量提供租用的棲身之所，接着擴至置業（說得準確些是「半吊子」置業），對象不少是初期的新移民。
大多數市民對此已習以為常，很少會反思政府在房屋問題上應有的角色。官方應否繼續興建供租住和假置業的單位？公私房屋各佔多少方最合適？更重要的是，房策應如何融入長遠的經濟、社會和政治發展？
我相信，房策長遠的目標應公私兼顧，讓至少八成的永久居民成為「真正」的業主。這個目標比政府以往制訂的更高。回歸前後，當局先後兩次定下市民置業的目標，
但都落空。先是希望到1997年達到六成（見1984年的官方文件A Review of Public
Housing Allocation Policies），其後希望到2006年達到七成（見1998年的官方文件《十年建屋計劃》﹝Ten-Year Housing Plan﹞）。其餘的市民包括訪客，在公開市場上租住。下文會說明八成的目標為何有理，並會提出一套迅速達標、惠及全民的策略。
政府沒發掘其他政策
世間大多數政府都不提供住屋，遑論像香港的規模。戰後初期的1945-53年，港府其實並沒有興建民居；開建公營房屋是被戰後獨特的環境加上政府誤入歧途造成的。
一則自1947年起對戰前舊樓實施租務管制，業主無法收樓重建，難以增加房屋供應。
二則移民湧到，人口由1945年的60萬飆升至1951年的230萬，創下人類社會和平時期人口帶動房屋需求激增的紀錄。由於舊樓的居住環境惡劣，市區邊緣可供發展的官地被大約30萬的寮屋戶佔用。
三則由於發展商僭建寮屋，政府敵視私人發展，嚴格限制興建新樓。商界游說無效。
當局於是自行補貼供應房屋。但此舉還有一個次要的動機：收地清拆寮屋時，用徙置區的單位作為交換以減少阻力。由於合乎人道，這逐漸成為發展公營房屋的主要理據。再加上1967年的社會動盪，公營房屋更成為當局重建公信、緩和社會的核心。
其實應有其他對策，只是政府沒有去發掘而已。例如新加坡執政的人民行動黨（PAP）把公營房屋視為土地改革的工具、邁向社會主義的基礎、籠絡民心建設國家之
道。新加坡早在脫離馬來亞建國前六年的1959年，李光耀一當權就設立Housing
Development Board（建屋發展局，縮寫HDB）。
但秘魯首都利馬就不為自農村流入的人口建屋。及至政治上再也難以逐出這些新來客、拆除其聚居點後，寧可讓他們在這類棚屋區棲身。當局最終明白，讓非法佔用官
地的僭建戶獲得業權，在社會、經濟、政治上都大有裨益。秘魯經濟學家Hernando de Soto更把送出棚屋的地權和屋權視為當地化解恐怖活動的經濟手段。
香港房屋政策就缺乏了這種高瞻遠矚的目標，更且以政府高度干預樓市聞名。
多項因素影響房屋需求
一 個社會建屋的單位數目和種類，是供求決定的。人口增長、收入成長、戶數增加和商業周期的變化，都影響到房屋的需求。而樓宇成本的變化（包括建築的勞工和材
料）、規劃和建築物規管、地產發展的政治、環保條例等等，則影響到供應。由於建屋過程中常見長時間的延誤，而且難以預料，增加供應需時多久的因素尤其重 要。
大多數社會把這些決定交託市場。發展商和承建商視乎是否看得準市場，既可大賺，也可大蝕甚至破產。預測後市的風險極高，尤以長遠而言。香港不乏失敗的發展商。五十年前一度有上千間發展商，如今所剩無幾。
除了這些市場因素，政府作為全港官地的主人和具支配地位的房屋供應者，對預測後市，責無旁貸。但供應土地不等於要供應房屋。當局之所以會供應房屋，上文和本
欄此前已交代過。當局自1954年以來就成為物業發展了無異議的霸權。但與發展商不同，官府無論看對還是看錯後市，都不會招致盈虧，從而吸取經驗，最多只 有市民的風評。雖然，好評與惡評都可以督促官員。
由1950年代中期到八十年代中期，當局對房屋需求的預測大都落空。面對長期的嚴重短缺，政府做規劃的出發點大概一句講完：全港的住戶數大過房屋單位數。
表一顯示，全港住戶數對永久性住宅單位數之比由小於1，逐漸上升到超過1——由1971年的0.78升至1986年的0.97，再升至1991年的1.09，也就是住戶數多過單位數。最近這二十年雖然供求條件有變，但這個比率維持在1.08-1.11之間。
港英政府曾有宏圖
直至1980年代中期，政府做房屋規劃時，只須點算本身可以提供的單位，確保全港戶數對單位數略高於1.0，毋須顧及許多複雜的需求因素。解決的辦法也很簡
單：用簡單的加減來彌補短缺。所謂長遠的房策也只不過是估計，要多少時間才能推出這些單位。過程中只考慮對供應方的限制，對需求方可說完全忽略。1950
年代中期至八十年代中期委實是房屋計劃工作者的理想環境。
但政府未能按計劃落成所有的單位。港督Robert Black（柏立基）和David Trench（戴麟趾）本欲在1964-73年落成22萬單位；Murray MacLehose（麥理浩）港督更訂下35萬單位的宏圖，但都只大約完成了一半（【表】陳列政府歷來各個房屋計劃的目標和成果）。將來長遠的房策不但要
準確預測供應的可行性，還要預計到需求的變化和起落。有鑑於兩位港督都大為失算，日後要做好長遠房策的準確預測，絕不容易。
由於長期嚴重短缺，需求看似無止境，對政府來說，關鍵是增加供應，而不在乎需求預測是否準確。而既然市場滿足不了需要，政府於是自己動手。
一年復一年，所謂長遠的房策實際上是由政府為市民建屋，成為推動供應的單一策略。供應萬一不達標，就再加一個計劃。即使到了1980年代中期以後，單位數開始超過住戶數，政策變得過時後，仍然墨守成規。需求已不再是無止境後，估計需求時，商業週期的因素也就重要多了。
五十至八十年代間除了要達至建屋目標，更棘手的是訂定分配單位的準則。但結果都是一團糟。
因為，這裏涉及三個互不相容的目標：安置、按收入分配和置業。
房策開始兼顧公私單位
早期的徙置是為了安頓遭清拆的寮屋戶，毋須審查入息資產。但市區的寮屋清拆得七七八八後，輪到新界鄉村的寮屋令當局頭痛。
按收入分配單位是為了讓有需要的市民獲得有尊嚴的居所。但現在不少公屋租戶收入不差，反而一些租住私樓的市民收入較低。向公屋「富戶」回收單位讓給有需要的市民不僅進度緩慢，而且代價極高。為了鼓勵公屋戶交回單位，要將過半的居屋單位分配給他們。
由於安置上樓和按收入分配兩大目標互不相容，公營房屋廣泛地錯配資源。但至今缺乏租售的市場，問題也就難以糾正。
這 個情況在港督尤德（Edward Youde）、布政司鍾逸傑（David Aker-Jones）、港督衛奕信（David Wilson）先後制訂並於1987年頒布的《長遠房屋策略》（Long Term Housing Strategy）時更為明朗，房屋的供求起了變化。公私樓大量落成，短缺得以紓緩。原來的極嚴重短缺開始讓路給一系列更複雜多元的供求因素。
戰前舊樓佔全港房屋的比重日減，早期租管的束縛逐漸消失。重建後的私樓陸續落成，新單位與同年落成的公樓數目相若。經濟成長加上中產家庭收入上升，對質素較好、面積較大的私樓需求增加。
與此同時，由於公私樓的住戶都想置業，公樓與私樓單位數目的比重變得難以界定。不少公屋租戶收入不差，私樓租戶反而有不少有需要的人士，公私樓租戶的收入其實顯著重疊。
上述的第三個目標「置業」指增加自置物業市民的比率。1987年公布的《長遠房屋策略》希望到1997年把這個比率提高到六成；後來1998年公布的《十年 建屋計劃》更希望到2007年將比率提高到七成，但兩個大計都落了空。1986年的置業比例是35.1%，1996年是44.5%，2006年是 52.8%，2011年更回跌到52.1%。
過去這二十五年，不論私樓市場好壞，置業比率的目標都無法達成。樓市好景時，市民望洋興嘆；市場低迷時，市民又無意入市。
1987
年的《長遠房屋策略》顯示，市民的需求有重要的變化。房策開始兼顧公私單位，合官民之力來達成建屋目標。私樓納入房策後，需求對達成建屋目標的作用舉足輕
重。由於私樓的供應視乎發展商認為是否有利可圖，市場需要成為關鍵。但這項規劃雖於1987年公布，其實涵蓋1985年到2001年，故未能預見到後來的 各大事件。
1980年代中期以後，由於中國經濟超乎想像地蓬勃、亞洲金融危機、全球金融海嘯等全球經濟史無前例的巨變，不但置業的需求上 升，藉物業博取升值的需求也有所增加。政府對需求的預測變得無關痛癢。私樓價格先是狂飆332%（從1989年第三季至1997年第三季），接着反過來暴
瀉65%（從1997年第三季至2003年第三季）。
董建華政策生不逢時
政府想透過對市場的預測和計劃來兼顧 效益、公平和置業，但談何容易。與過去三十年靠制訂單位數來紓緩嚴重的短缺相比，這委實是夢魘。世間的房屋計劃工作者都明白用一種策略來兼顧多重目標的難
處，房屋供求既要顧及建屋需時和過程多變的發展滯後問題，又要對市場需求可能大起大落有充分的準備，很難猜得準。
頭三十年，公營房屋只管供 應不管需求，所訂的目標也照樣落空，而且足足少一半。及至末代港督彭定康（Chris Patten）和回歸後第一位特首董建華制訂長遠的房策時，問題已不再是不夠單位分配給每個家庭。回歸前那十年，供應趕不上需求原因很多，但並非因為家庭 的數目多過可用的單位。
香港的製造業隨着中國內地開放而北移，帶回大量的財富；加上美元疲弱，香港的通脹突破10%。由於實際利率是負數， 港人爭相置業，樓價與天比高。當時人手短缺，有些企業甚至代員工置業以留住人才。市民普遍希望有較好的居所、自置物業甚至多過一個物業、在物業上投資；是
以縱使1987年由尤德、鍾逸傑和衛奕信三位制訂的房屋政策成功達標，仍難應付當時上升的房屋需求，致使期內樓價飆升。
計及這個背景，董建華於1998年公布《十年建屋計劃》，但碰上亞洲金融危機，生不逢時；事實上，港督彭定康先前也有類似的建議。
諷刺的是，與此前柏立基、戴麟趾和麥理浩的宏圖不同，董建華的建屋大計在專注有為的房屋委員會主席王䓪鳴和房屋署長Tony Miller（苗學禮）督導下，得到有效的貫徹。
自從全港單位的數目超過家庭數目後，制訂長遠的房策就必須兼顧求與供，而不能像從前那樣只考慮供應。
但制訂長遠的房策有何風險？又應該以什麼為目標？需要做些什麼？這些問題不但決定港人未來的住屋，更包括他們將來的經濟和政治。
長遠房策．之一
香港大學經濟學講座教授
