不要拉布：政府應立即改革公開資料制度

作者﹕傅景華

本年3月，申訴專員就香港公開資料制度第二次發表主動調查報告，明確建議香港要引入資訊自由法。申訴專員並指在未立法前，政府應改革現行公開資料制度，並提出9項改革建議。輿論驚覺香港「資訊檔案處理大落後」、檔案管理「無王管」和「漏洞多」（摘自報章社評標題），多份報章社評支持改革制度及立法。但政府的反應冷淡，只說會「考慮法律改革委員會就公開資料法的建議」，但仍強調現制度「行之有效」、「有超過97%索取資料的要求獲批，只有不足3%要求因守則容許的理由而被拒，表現不下於其他地區」。

若政府要等法改會有結果才有動作的話，即是法改會報告如要到2016年才面世，之後再一輪公開諮詢及給予政府時間進行研究，加上政府並不必然跟隨法改會的建議，換言之香港引進資訊自由法將會是遙遙無期。

至於改革現時的行政措施《公開資料守則》，政府並沒有如過往般即時回應接受還是不接受申訴專員的建議，只說會詳細研究及改善制度的運作，但並沒有提出「詳細研究」的改革時間表。

政府所指的「97%索取資料獲批」更是粗糙的「語言偽術」。申訴專員在報告中已經明確指出，政府並沒有清晰定義何謂一個申索資料的個案，「97%獲批」這數字並不包括未有指明按《守則》索取的申請，所以難言此數有何意義。

全世界已有超過100個地區，以立法方式保障公民索取政府資訊的權利。現在香港政府唱慢板拖累資訊自由法的立法遙遙無期，改革現行制度也沒有訂下時間表，卻用含糊的數字以「語言偽術」蠱惑人心，客觀上就是在拉布——拖延改革香港公開資料制度的步伐，拖垮香港作為資訊自由中心的地位。

就算在有資訊自由法的地區，沒有政府會由衷的願意公開資料。在任內引入資訊自由法的英國前首相貝理雅，在回憶錄中直指此項立法乃其任內其中一個最大遺憾，等於變相為敵人提供「武器」。在美國，聲稱要做歷史上最高透明度政府的總統奧巴馬，有傳媒報道指其兩度任期內至今，拒絕公眾索取資料的比率愈來愈高。有法律保障資訊自由的地區尚且如此，掌權者對開放信息都是這樣口是心非，香港只得一紙運作20年原封不動、僅依賴公務員詮釋和操作的公開資料守則，香港的資訊自由難獲保障，達不到國際社會的基本要求，難怪近年常被國際言論及新聞自由機構降級。

應盡快回應申訴專員建議

全世界討論公民的資訊自由，都已經以法律制度為框架，包括與香港「更緊密關係」的中國。本年5月初《經濟學人》有專文報道中國資訊自由法的執行情况，並引述耶魯大學的研究指出，愈來愈多中國公民透過法院以法律挑戰拒絕公開信息的地方政府，在2012年公民勝訴率達到18%。

政府不要再拉布，政制及內地事務局要盡快回應申訴專員的9項建議，包括設立獨立機構協助政府推行公開資料守則（報告中26（7）款），以及公布完整及詳細統計數字及拒絕個案的資料（26（8） 款）。法改會亦應詳細考慮申訴專員的報告內容，加速法律改革步伐。

作者是香港大學新聞及傳媒研究中心助理教授

傅景華﹕50宗公開資料要求1宗被拒 ——分析政府拒絕市民索取資料要求所持理由

香港申訴專員公署於本年1月宣布，主動調查政府推行《公開資料守則》（下稱《守則》）和檔案管理制度的成效。專員指出：「許多國家和地區更已開始對其資訊自由制度進行重大改革，目的是為公眾索取政府資料提供更大的方便、擴大資訊自由法規的適用範圍，並確保法例能夠與時並進，追上資訊科技的發展。」

其實，申訴專員早於2010年已完成一項對《守則》的主動調查，報告批評「職員對條文仍是一知半解，亦不熟悉當中的程序要求」，並針對守則的實際操作提出多項建議，但政府並無法定責任必須跟隨。

香港目前並無資訊自由法和檔案法，市民並無法定權力獲取政府資料，政府亦無保留政府文件、書信、會議紀錄的法律責任，現時市民僅憑一份訂立於殖民地時代（1995年制定）的《公開資料守則》，作為查閱政府資料的依據。

市民無法定權力獲取政府資料

筆者於申訴專員1月份宣布再次主動調查後，即時決定要預備回應書，並在當日（1月4日）下午向政府蒐集相關資料，按程序向負責《守則》推行的政制及內地事務局，查閱過去多年政府各部門以《守則》拒絕市民查詢的個案資料，包括涉及部門、政府所持理由及市民索取的資料等。結果，筆者於2月4日中午（即申訴專員公署公眾諮詢期結束同日）獲該局提供過去兩年的資料。由於時間倉卒，資料未及收入回應書內，現僅以本文向公眾交代（註：讀者可到tinyurl.com/hkaccesstoinfo，查閱政府回覆的原始資料）。

據政府提供的數據，政府在2011年及2012年首9個月分別收到2330宗及2103宗根據《守則》索取資料的要求，其中分別有52宗（佔2011年總數的2.2%）和43宗（佔2012年首9個月總數的2%）被拒，平均而言，市民每50宗要求便有1宗被拒。

當中拒絕市民要求宗數最多是來自稅務局、民政事務總署和地政總署（各9宗），其次是教育局（8宗）（見表一）。若考慮政府引用《守則》規定「可拒絕披露的資料」的理由，最常用來拒絕市民要求的理由是第三者資料（35宗）、其次是法定限制（13宗）、個人私隱（12宗）及公務的管理和執行（10宗）（見表二）。

筆者仔細閱讀95宗被拒個案所索取的資料，發現一些表面上看來正常不過，甚至說得上是涉及公眾利益的個案，也被政府莫名其妙的拒絕，例如：

‧向教育局索取鄉村學校的總目錄（被拒原因：研究、統計和分析）

‧向海關索取某日的跨境汽車紀錄（被拒原因：第三者資料）

‧向律政司查詢有關英譯中法律名詞的資料（被拒原因：公務的管理和執行）

‧向食物環境衛生署查詢檢控程序資料（被拒原因：第三者資料）

‧向運輸署索取「2002年交通習慣調查」原始資料（被拒原因：研究、統計和分析）

還有更多更多個案，讀者請按上述網址自行查閱。

被政府莫名其妙的拒絕

由於資料有限，我不太明白政府拒絕公開資料的理據怎會站得住腳。《守則》訂明部門要考慮披露資料的公眾利益是否超過可能造成的傷害或損害（守則2.2款），但對《守則》「一知半解」的公開資料職員（不是我說的，摘自申訴專員報告）怎樣考慮發放資訊的「害處」及公眾獲得資訊的「利益」？一名公務員怎能代表大眾詮釋公眾利益？按什麼準則？要公務員作這種決定根本是強人所難。

另外，被拒原由排行首席的「第三者資料」，《守則》指「如第三者同意或披露資料的公眾利益超過可能造成的傷害或損害，則可予以披露」（守則2.14款），當政府用第三者資料作拒絕原由時（如上述跨境車紀錄和食環署檢控程序個案），有否尋求所謂的第三者同意並披露呢？政府有否向索取資料的市民交代呢？

用「研究、統計和分析」作理由更是荒謬，《守則》說「如披露與不完整或未完成的分析、研究或統計有關的資料，可能會令人產生誤解，或剝奪有關部門或任何其他人士發布資料的優先權或商業利益」（守則2.13a款），官員憑什麼認為公開資料會令人誤解？怎樣剝奪優先權？整個根本毫無道理。

開放的政府和資訊自由能帶動社會進步，以開放和文明的態度處理資料的保存和發放，才稱得上是世界城市。開放資訊亦有助促進學術研究，造福社會，筆者與葉兆輝教授向政府爭取公開地鐵跳軌自殺的數據，便是一例，此有助社會制訂適切的預防自殺措施。

筆者僅此作出以下建議：政制及內地事務局應盡快就資訊自由法和檔案法作政策諮詢（不同於申訴專員現就行政措施的諮詢）；就算社會未能就立法達至共識，政府也需要大幅修改《公開資料守則》，刪除所有不合理的「可拒絕披露的資料」理由（包括那個荒謬的「研究、統計和分析」理由），並要求所有政府部門及公營機構以劃一原則執行公開資料的職責。

作者是香港大學新聞及傳媒研究中心助理教授

 

傅景華﹕為何要了解網絡輿情？

近日，網絡輿情成為社會討論焦點。中央政策組首席顧問邵善波先生先後在電視訪問和立法會上，表達政府處理民意的態度。據《明報》11月18日的報道，「邵善波表示，本港政黨經常鼓動民意，政府不能『坐鰠度捱打』，任由社會只有批評聲音，因此政府須參與輿論，向社會推動當局認為好的政策。他又承認網上民意在公共政策上的角色愈來愈重，中策組作為『政府工具』，會加強監察網上民意」。

筆者在2010和2012年，先後兩度接受仍由劉兆佳教授當首席顧問的中央政策組的委託，以多種質性和量化的學術研究方法，包括時間趨勢的統計數據、關鍵詞分析、社會網絡分析及情感分析，詳細分析香港的網上民意，並完成兩份研究報告，作出了多項政策建議。筆者認為，邵先生的理解偏離了政府分析網上民意應有的政策目標。

邵善波先生的理解  偏離了政府應有的政策目標

若邵先生所言，網上民意在公共政策上擔當一定角色，因此政府設立機制收集和分析網上民意，實屬理所當然，學界亦應積極參與進行相關的公共政策研究。筆者在呈交中央政策組的報告中指出，愈來愈多香港市民，尤其青年一代，透過互聯網發表意見。網絡社會開啟了一種嶄新的政治參與和民意表達模式——民意可由下而上，直接參與社會政策的討論。所以，報告的結論指，政策制訂者需要了解網上意見發表的特性，以及須設立機制，用系統方式收集及分析網上民意，協助施政。

根據經濟合作與發展組織2007年發表的報告《Participative web and user-created content: Web 2.0, wikis and social networking》，公民的網上參與可以豐富與政治和社會問題有關的討論，增加社會多元的民間聲音。政府分析網上民意的政策目標，正正是因為網絡上豐富和多元的聲音，可補現下政府諮詢架構和吸納意見機制的不足，協助政府能掌握民情，制訂適切的公共政策。

為何要將網上民意視為「監察」對象

可惜的是，邵先生先設地將民意放在政府的對立面，收到反對意見就是「坐鰠度捱打」，與前朝曾特首的「親疏有別」如出一轍。筆者不禁要問，為什麼政府要將網上民意視為「監察」對象，把政府和民意異化成打與被打的關係？為什麼政府不及早將反對的意見，在網絡上開始討論但未形成公眾話語前，盡早帶進政策制訂和諮詢程序中，以減少事後被轟的震盪？好像龍尾灣、國民教育及高鐵等事件般，若政府能及早處理反對聲音，或許可避免出現在最後階段被強烈批評的困局。

另外，政府認為「本港政黨經常鼓動民意」，亦是錯判形勢。在新媒體帶動下，社會運動已經出現新模式。以國民教育事件為例，在本年7月以前，只有中學生組織學民思潮長期跟進事件，如果不是《中國模式》手冊的出現，網民在網絡上炒熱話題，及後才出現包圍政府總部的大型社會行動；政黨一直是落後形勢，遑論「鼓動民意」；同樣地，反高鐵運動由少數新界居民在網絡發起（筆者的研究曾訪問其中一位發起人），初期並無政黨願意加入，及後發展至包圍立法會的大型抗爭，主要策劃人亦非由政黨主導。還有龍尾灣事件，立法會內的政黨早已通過撥款，翻案的主要是透過網絡連結的民間人士。

錯判形勢

邵先生另一個對社會形勢的誤讀，是認為「社會只有批評聲音，因此政府須參與輿論」。政府有否考慮清楚，為什麼政府擁有龐大社會資源，在立法會和區議會擁有過半數的建制力量，獲得深入各階層的諮詢組織和半官方組織的支持，有法定免費電視媒體時段和用公帑賣廣告的資源，並且可透過「消息人士」和吹風會在新聞中滲入「植入式」政治廣告等等優勢之下，仍然「社會只有批評聲音」？問題根本不在政府是否「參與輿論」，關鍵是市民對政府信任程度低落，官員連番出現誠信危機，加上接連施政失誤，這才是批評聲音不絕的底蘊。至於，政府直接參與製造輿論，等同以官方論述解說政府立場，多年來證明實屬「票房毒藥」（看推動政改的「起錨」行動便知一二），難道政府認為香港人不懂分辨官方硬銷的政策？

那麼政府應怎樣做？以近日的全民退休保障為例，雖然爭取全民退保的團體聲勢浩大，但社會並不是一面倒的意見，同樣有對全民退保持保留態度的群體，有社工學者認為難以實行，不少中產亦不願再在強積金外再供款。政府的角色，應鼓勵政策審議（policy deliberation）的文化，以具體步驟促進政府、各利益團體和不同意見人士，透過公開的政策討論來化解矛盾，建立一個理性討論的平台（不論網上還是網下），讓不同意見者協商討論尋求共識。

此外，筆者在呈交中策組的報告中，作出下列數項建議。市民若有興趣閱讀報告全文，請直接向中央政策組查詢。

數項建議

（一）政策制訂當局有需要建立收集網上民意的機制，了解市民對政府管治及社會政策的民情訴求，改善和提升公眾參與和回覆公眾訴求的制度，引入由下而上的公眾參與模式，例如參考其他地區的電子參與平台（e- Engagement）：英國的電子請願網站（http://petitions.number10.gov.uk）、美國白官的Open For Questions（http://www.whitehouse.gov/OpenForQuestions）或新加坡的Reach項目（http://www.reach.gov.sg）。

（二）政府應改變以個別政策題目作單一次網上諮詢的模式，引進恆常和具透明度的跨部門網上公眾參與政策，以回應市民對傳統參與方式不滿和對透過網上參與政策討論的要求；

（三）政府應檢討使用數碼及社交媒體的成效，例如採用微博、討論區、社交媒體等，藉此積極回應不同的社會議題；

（四）鼓勵網上政策審議的文化，提高市民的媒體及民主素質，提高政策討論的透明度和落實公開資訊政策，回應青少年人對政治參與的要求；

（五）研究市民網上及新媒體使用的行為，推動社會政策研究，協助建立以市民為本的公眾參與政策。

香港有可能在2017年起，逐步達至議會民主（parliamentary democracy）上的普選，但我們同時需要建立審議式民主（deliberative democracy）制度，讓政府和民間透過制度來解決矛盾，因此我們值得研究如何採用網絡媒體來推動網上政策討論的文化和審議式政策制訂的措施。若政府背道而馳，視不同意見者為異己，以壓倒對方為目的，這只會將官民推向互不信任的敵我兩極。這是否中策組作為「政府工具」的終極目標？

作者是香港大學新聞及傳媒研究中心助理教授