曾榮光﹕香港公共政策研究的經驗與反思（二）

對「中策組」把「研資局」轄下公共政策研究計劃的2000萬撥款，收歸中央的政策變動，除了從公共政策研究的學理與範式上予以批判外（見昨日文章），我們其實亦可以從香港特區政府的政治脈絡，來剖析其中的含意與缺失。

另一次越俎代庖

事實上，香港特區政府內的12個政策局，每年針對它們各屬的政策範疇所進行的政策研究就多不勝數，而其所支付的研究經費，就更遠超於每年2000萬之數。現時「中策組」以自行監督及運用「研資局」管理的2000萬公共政策研究經費為理由，把有關經費收歸中央，這種舉措不禁又令人懷疑，「中策組」是繼審核各政策局轄下諮詢架構內委員名單以後，另一次的越俎代庖以至越權的舉措。

就本人過去參與其中教育局招標進行的教育政策研究的經驗，現行政策局的招標、批核、監督及評鑒成果等步驟，均有清晰、明確的既定程序。以本人主理的《香港中學教學語言指引》評鑒研究為例（先後分兩階段1999至2002和2002至2004，下稱「指引研究」），無論招標及審批結果均公開刊憲，並經過一定的審核程序；其次，研究人員每年均要提交進度報告，其間更是由一專設的委員會每年評核，委員會成員是包括中學校長及大學教授；最後，研究人員亦須呈交完整報告，並經委員會評核並接納後，才告完成。對照於以上一個公開而又受業內專業人士監督的過程，我就不禁要質疑，「中策組」對收歸中央的公共政策研究的審批權，將是如何運作呢？我想「中策組」實有責任詳加交代。

教學語言研究的經驗

然而，以上政策局招標進行的公共政策研究，在過程上始終仍存在一根本的缺陷。就本人主理的「指引研究」為例，本人在研究過程各方面均享有完全的自主權，這包括研究設計、研究方法與步驟、資料分析、結果與結論的界定；唯獨在研究議題的選取與研究問題的界定上，由於教育局在標書上已規定得一清二楚，故研究者沒有自主權而必須遵從。然而，公共政策研究中最關鍵的部分，就正是政策議題的選擇及研究問題的界定，而這方面研究者的識見就更形關鍵。在這方面，現行「研資局」轄下公共政策研究撥款程序，就正好補償了這方面的缺陷。

現行「研資局」轄下的公共政策研究撥款機制中，雖然是界定了數個政策範疇，但在實際政策議題選擇及研究問題的界定上，研究者就掌握絕對的自主權。事實上，以本人進行「指引研究」的體驗，就正好說明兩種撥款機器本質上的分別。在本人完成由教育局資助自1999至2004年間由中一至中五學生的追蹤研究後，一個至關重要的研究問題就是，繼續跟進這群受《中學教學語言指引》影響的學生，並探討他們升讀大學的機會與結果；然而教育局卻不再招標進行這方面研究。因此，本人就自行向「研資局」轄下的公共政策研究計劃申請資助，並完成了《中學教學語言指引》對升學機會影響的研究，結果為特區政府主導的教學語言政策議論，即一種只強調「母語教學，輕鬆易學」的議論題旨，提供了另類的議論角度，即中學語文分流政策造成學生升讀本地大學機會的不均等。這正好說明，由政策局撥款資助的政策研究，始終在選題上有覑本身的偏向，「研資局」的資助，卻給予學界更大的學術自由。

「研資局」資助給學界更大學術自由

此外，「研資局」轄下的政策研究，較政策局主導的政策研究在程序上仍有一處優勝的地方，就是其審批撥款及評鑒結果的程序，是採取「同儕佚名評審」（peer blind review）的方式進行，並且有國際學界的參與，因此，其認受性就更受到校方及學界的確認。

就本人經驗而言，以上兩種由政策局及「研資局」分別撥款資助的公共政策研究，正好起覑互補作用。使本港的公共政策一方面既能聚焦於政府官方實際關注並須迫切處理的政策課題，另一方面又能從更廣闊的學理角度去探究有關的政策議題。其結果在一定程度上能實現昨日文章所強調的一種以說服與爭辯為本的公共政策研究範式，這種範式正好更適切於現時香港社會這種邁向多元民主政治以至政策的體制。亦據此，對「中策組」斷然取替「研資局」運作經年並行之有效的資助本土公共政策研究制度，本人實有必要提出極大的保留，並要求「中策組」給予香港學界以至社會大眾一個公開而又合理的解釋。

在上世紀50年代，一位被公認為現代政策研究奠基者的美國政治社會學者Harold Lasswell，在他一篇名為〈政策取向〉（The Policy Orientation）的文章中，就區分了兩種不同的政策研究取向，其一是「暴政的政策科學」（policy science of tyranny），其二是「民主的政策科學」（policy science of democracy）。前者的政策研究取向，只是為政府官員提供情報工作，協助他們作有效的管治；而後者則旨在提升民主社會中政策議論的水平，使政策研究所「發展出來的知識，有助人類尊嚴的更全面體現（the fuller realization of human dignity）。」（註）只希望香港特區的公共政策研究能朝覑後一種的取向繼續發展。

（對公共政策研究計劃撥款政策變動的異議，系列二之二）

註：Lasswell, Harold (1951) "The Policy Orientation." In D. Lerner and H.D. Lasswell (Eds) The Policy Sciences. Palo Alto, CA: Stanford University Press.

作者是香港中文大學 香港教育研究所客座教授

曾榮光﹕公共政策研究的範式轉移與確認（一）

《明報》12月1日頭版報道，特區政府「中央政策組」（中策組）已去信「大學教育資助委員會」轄下「研究資助局」（研資局），告之「研資局」主席，其轄下的公共政策研究計劃的撥款（每年2000萬）將收歸「中策組」作全權的審批、評估和監察。信中對有關政策改變的理據，作了以下的說明：「可望協助學者洞悉政策制訂和限制；為政府政策建立更強大的理論基礎。」

作為從事公共政策研究（public policy studies）的教學與實證研究（empirical research）多年的本土學者，本人對「中策組」所提出的兩項理據，實感覺莫名其妙！首先，就「協助學者洞悉政策制訂和限制」而言，對公共政策研究發展稍有涉獵的學生均知道，在多元民主社會中，公共政策無論在制訂、決策、實施及評鑒，各個政策環節中，政府均遭遇到愈來愈大的限制與困難；事實上，在公共政策研究領域中，對有關困難的個案研究與理論總結，可說是汗牛充棟的常識。我想實不必「中策組」代勞提醒，我更看不到有關常識會因「中策組」把研究撥款權由學者同儕監察收回到政府官僚手裏作分配，會對有關知識有任何突破性的洞悉。

強調說服商議及辯論  的公共政策研究範式

其次，就「為政府政策建立更強大的理論基礎」而言，在過去大半個世紀有關公共政策的發展與討論中，建立強大理論及知識基礎一直都是公共政策研究領域的核心議題，從箇中的議論與發展軌舻中已可清楚見證到，一種中央集權、政府主導，以至政權壟斷（regime monopoly）的公共政策研究及議論範式（paradigm），在60年代曾風行一時，但這種冷戰思維的政府無所不能（omnipotent）與無所不知（omniscient）的一種被稱為政策科學（policy science），以至政府政策的情報工作（intelligence work for governmental policies）的範式，已明顯屬過時及被取替。到上世紀末至本世紀初，公共政策領域中，多本具權威性著作，均指出一種強調說服（persuasive）、商議（deliberation）及辯論（argumentation）的公共政策研究的範式，已取而代之成為主導的範式（註1）。例如2006年出版的《牛津大學公共政策手冊》（Oxford Handbooks of Public Policy）的編者就強調：「公共政策的實踐就是一項游說的工作，而公共政策研究作為一門學科，其對自身最恰當的描述就是一種游說的活動。」（p.5）其次，在公共政策廣為引用的著作《政策過程中的證據、論證及游說》（Evidence, argument and persuasion in the public policy）（1989）中，Giandomenico Maj one就開宗明義地強調：「政客們肯定知悉，但社會科學家卻時常忘記，公共政策是由語言所組成。無論文字抑或語言，爭辯在政策過程的所有階段中，均佔據核心地位……無論政黨、居民、立法機構、行政首長、法院、傳媒、利益團體或是獨立專家們，全都置身在不斷的辯論與相互游說的過程中。」（p.1）最後，亦是最發人深省的就是社會學大師James Coleman的切身體會，他寫道：

「對科學化研究的角色理解，存在兩種截然不同的學派。其一是把政策研究視為政策制定者與政策研究者之間的私人對話。政策制定者提出問題，政策研究者只充當『君主的謀臣』（adviser to the Prince），運用現有科學知識提供所需答案……另一學派——亦是我們所認同者——則視政策研究為一種公眾的活動，在這些活動中根本就沒有單一的政策制定者，而政策研究者的角色只是充當多元利益之間的僕人。政策研究的最後貢獻是提升政策結論的議論水平（the level of discursive）……研究的結果並不能確立政策的執行，它只是眾多意見中的一部分，以期使政策過程更公開；它只是提供一個窗口，使更多的人能更有效地提出他們的利益與理想。」（註2）

據上述有關公共政策範式轉移的討論，我個人的結論就是：自2005年「中策組」把部分研究經費撥發「研資局」管理、分配及監察，正好就是朝覑一種公眾議論的研究範式邁出第一步；它不單只提升了香港公共政策研究的理論、方法學及議論的水平，同時更使公共政策不至淪為政權的附庸、謀士、以至化妝師的角色，而能建基在學術自主權（選定研究命題、研究設計、研究方法、研究結論的自決），並由同儕（包括本土與國際）相互評審、監察的基礎上。

研究撥款收歸中央 倒行逆施

因此，我個人認為現時中策組把有關公共政策研究撥款收歸中央，就是一種倒行逆施，把香港公共政策研究倒退到上世紀五六十年代的一種為政府政策執行，進行情報蒐集的範式。中策組這樣的舉措就只是彰顯了一種權在我手，對知識分子在公共政策議論的話語權加以收編及壓制的霸道心態。

【對公共政策研究計劃撥款政策變動的異議，系列二之一】

註1：有關討論見：

●Fischer, Frank et al. (2007) (Eds.)Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods. Boca Raton, FL: CRC Press Taylor and Francis Groups.

●Goodin, Robert E. et al. (2006) (Eds.) The Oxford Handbooks of Public Policy. Oxford: Oxford University Press.

●Peter, Guy and J. Pierre (2006) (Eds.) Handbook for Public Policy. London: Sage Publications.

●Fischer, Frank and J.Forester (1993) (Eds.) The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durham: Duke University Press.

●Fischer, Frank. (2003). Reframing Public Policy: Discursive Politics and Deliberative Practices. Oxford: Oxford University Press.

註2：Coleman, James S. et al. (1982) High School Achievement: Public, Catholic, and Private Schools Compared. New York: Basic Books, Pp. 220-221.

作者是香港中文大學香港教育研究所客座教授

曾榮光﹕香港國民教育課程的偏差與扭曲（續）

曾榮光﹕香港國民教育課程的偏差與扭曲

《德育及國民教育科課程指引》（下稱《課程指引》）內容的另一個錯失，就是對國民身分認同的兩種根本制度脈絡的混淆、誤配和不加識別。它們分別是「國家」（the state）與「民族」（the nation）（見昨文中國憲法的用語），在《諮詢稿》中，專責委員會竟張冠李戴地把「國家」誤配為nation，及至《課程指引》中，就只簡單地把「國家」的對譯改成為country。我個人認為，這是一種不負責任、虛應故事的做法，因為把「國家」與「民族」這兩個香港特區國民身分認同至關根本的制度，模糊化為「祖國」這個語意廣泛的日常用語，根本就對香港特區國民身分認同必須認識、處理以至調協的兩個制度加以虛幻化。

「國家」（the state）與  「民族」（the nation）

在社會科學著述中，「國家」是普遍被界定為一種對既定地域及居民行使主權的統一權力機器，而「民族」則被界定為一種建立在「團結感情上的社群」（a community of sentiment of solidarity）（註1）。香港以一國兩制形式回歸中國就正好體現了這兩種相關但本質上不相同的制度脈絡的融合以至磨合。一方面，在一國兩制下，國家作為行使主權的統一權力機器，就依《基本法》劃分為特區內部的管治與特區對外主權的行使這兩種權力制度，但另一方面，在民族作為一建基在團結感情的社群的前提下，又期望香港所有華裔公民與國內「同胞」孕育出團結感情。在這3種制度脈絡的運作及銜接過程中，無可避免地會產生種種的摩擦、衝突以至對抗。國民教育作為培養「香港人」的「中國人」及「中華民族」的國民身分認同的課程，定命地就是處於這些矛盾與衝突的焦點當中。據此，當《諮詢稿》把「國家」與「民族」錯誤地配對，及《課程指引》避重就輕地把二者模糊化及不加識別，對照於上述的種種制度脈絡的矛盾，這種偏差與缺失，自然是必須糾正。

除國民身分的認同基礎及制度基礎上的錯失與偏差外，《課程指引》內另一個必須予以批判的內容，就是在教與學模式的設計。在《諮詢稿》中就學習模式的設計，是採取一種所謂「以『情』為本」及「以『情』引發」的國情學習。其中所謂「情」的英譯是passion（見《諮詢稿》及《課程指引》的英語版；本人會譯作「激情」）；當時本人就已對這種「以『激情』引發」及「以『激情』為本」的國民教育模式提出異議及批判。但在《課程指引》中，專責委員會就只偷天換日地幾乎原封不動地把有關學習模式從《諮詢稿》正文第4章教與學，搬遷到《課程指引》〈附錄六〉。

強調國仇家恨的愛國教育

要理解這種「以『激情』引發」的教學模式的具體運作，我們只要參考以「國情教育」名義舉辦多年的國內交流團中，其中以下一項指定的活動：在圓明園（或盧溝橋）現場，引領香港學生集體宣誓（附圖）。據此，我們就不難明白所謂「以『情』引發」的學習，就是把學生放置在「國仇家恨」的「激情」現場，對他們的「情緒」（emotion）下工夫的一種學習模式。但本人必須指出，這種「以『激情』引發」的學習模式是明顯與道德及公民教育主流視域所強調的，道德理性思考（moral reasoning）及事實為本的公民決策（evidence-based decision-making）的教學理念（註1）相違背！更嚴重的，對照於近年全球化脈絡下，種種由宗教原教旨主義、族裔民族主義，以至政治分離主義所驅使，而湧現的狂熱分子及激進政治運動；我就必須質問，這樣一種強調國仇家恨，以激發年輕人的愛國情緒以至激情的愛國教育，又是否負責任的教育工作者應有的取態？

就本人理解，造成整個國民教育課程政策制訂上的種種偏差，其根源的主導思想，就是受着在身分認同政治取態（politics of identity）研究中（註1），所謂的一種「一統的政治取態」（politics of unity）的支配。這種身分認同的政治取態就是追求「同質的」（homogeneous）、「一統的」身分認同的基礎，例如「同種同文」、「同根同心」、「祖國同胞」，以至「統一政治思想」等；這種「一統的政治取態」的身分認同當不加節制地擴張，就可能造成：如上世紀中葉納粹德國對猶太人的種族清洗及對異見人士的鎮壓，及1990年代在巴爾幹半島地區，因「一統政治取態」而引發的族裔、宗教民族主義，所造成的族裔戰爭的悲劇。對照於香港特區近年有關國民身分認同的議論，我個人就察覺到一些「一統政治取態」的身分認同的議論的舻象。例如，年初中央駐港官員批評港大民調給予港人在身分認同上的多項「政治不正確」的選擇，其含意明顯地就是一種大一統的中國人身分認同的政治取態。

我個人相信，在有關身分認同的不同政治取向的理論視域討論中，更值得香港人認同的一種身分認同的政治取態，就是所謂「認許的政治取態」（politics of recognition）。多位近代的著名學者（註1），均就他們所處的多元文化社會的歷史經驗，提出一種以「認許」為本的身分認同的政治取態，即提倡超越個別原生族裔、宗教信仰、血緣或地緣紐帶的特殊性質，並在平等、自由、民主及法治的基礎上，透過政治、經濟、社會的參與和實踐，而孕育並累積起來的一種「同舟共濟」的團結感情。事實上，回顧香港社會過去一個半世紀以來的經濟、社會及政治實踐，很大程度上就是這種超越族裔、宗教、地緣等差異，並在互相認許、互相尊重、互相包容的團結感情的體現與實踐。我個人深信這種國民身分認同的政治取態，才是香港特區國民教育課程應採取者。

註1. 有關分析及參考書目見：曾榮光（2011）〈香港特區國民教育的議論批判〉，《教育學報》，第39卷第1-2期，頁1-24。

〔《德育及國民教育科課程指引》的批判．之二．完〕

作者是香港中文大學香港教育研究所客座教授

曾榮光﹕香港國民教育課程的偏差與扭曲

【明報專訊】7月28日教育局長吳克儉公開聲稱，「看不見有任何理由需要撤回國民教育科」。對於吳局長這個向「國民教育家長關注組」的代表以至全港市民提出的質詢，作為香港教育工作者的一員，本人實覺得責無旁貸，要從學理上回應吳局長的質詢，以下就是本人看見，但吳局長似乎看不見，在《德育及國民教育科課程指引》（簡稱《課程指引》）中出現的偏差與錯失，我更會指出這些在教育理念與教學取向的偏差，更可能對香港特區下一代身心及未來香港社會的制度脈絡，造成嚴重的扭曲與矛盾。

對國民身分的認同基礎  作了錯誤界定

《課程指引》的首要教育目標就當然是培養香港公民的「國民身分認同」，然而《課程指引》的最根本的偏差，本人認為，就是對國民身分的認同基礎作了錯誤的界定。《課程指引》把香港國民身分認同建基在一種「同根同心」的所謂原生（primordial）、本質（essential）的基礎上（註1）。雖然今年4月公布的《課程指引》較諸去年5月公布的《諮詢稿》已刪減了一些如「血濃於水」、「祖國同胞」等強調原生、族裔性的詞藻，但本質上強調「同根同心」、以地緣及血緣為本的族裔本位的基礎，卻始終沒有改變。當然，讀者可能追問，這樣的一種本是同根生的國民身分認同，有何偏差之處？我的回應就是，它與香港特區所處的時、空、制度脈絡不單止格格不入，而且更可能導致制度上的矛盾與扭曲。

首先，當我們把上述的一種「同根同心」的族裔本位的身分認同，放置在當今中華人民共和國的「民族─國家」的制度脈絡內，我們就會明白《課程指引》在這方面的偏差。在《中華人民共和國憲法》序言中，開宗明義就界定「中華人民共和國是……統一的多民族國家（unitary multi-national state）」。緊接這個界定，就更強調：「在維護民族團結的鬥爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。」由此可見，《課程指引》鼓吹的一種以地緣及血緣為本的族裔本位的國民身分的認同基礎，根本上就是「政治不正確」。事實上，「多元民族」與「統一主權國家」這兩個制度，就是中國人的國民身分認同的兩個基本的制度基礎。國內所有小學生均會知悉，中國是由56個民族所組成，其中除漢族外，55個均屬少數民族。因此，我們只需要想像一下，若把特區國民教育科這種族裔本位的國民身分認同課程拿到中國5個少數民族自治區去推行，例如新疆或西藏，並設想一下可能產生的「教學果效」，我們就自然明白這種建基在族裔本位的國民身分認同理念，是完全不符合今天的中國國情。

若把特區國民教育科課程  拿到少數民族自治區推行？

其次，若我們把這種族裔為本的國民身分認同的教學理念，放置在更廣闊的中華民族的歷史發展脈絡內，我們就更容易明白《課程指引》在這方面的偏差與錯失。事實上，近代多位中國歷史大師（同註1）均一致地指出中華民族是由多個族裔群（ethnic groups）經過幾千年的交往與衝突而漸漸形成的一個——費孝通教授稱之為——「多元一體的格局」；中華民族這個多元一體的格局的整合與團結的基礎，就是透過長年累月的經濟、文化、社會、政治的互動以至互利的交往而累積起來的，而不是一些狹隘的地緣、血緣、族裔本位的原生因素所造成。據此，我們就更不理解為何《課程指引》會把香港特區國民的身分認同，建基在現時的一種族裔化的基礎上，這根本就與歷史事實不符，更只會對「多元一體格局」的中華民族的維繫與延續造成障礙與扭曲。

香港的多元文化主義

最後亦是最重要的就是，當我們把這種狹隘的國民身分認同，放置在今天香港這個號稱是國際大都會的經濟、文化、社會脈絡內，我們就更不可能不察覺《課程指引》的偏差與缺失。依我個人的意見，過去一個半世紀以來香港社會的運作及團結的基礎，一直是一種互相包融、同舟共濟的多元文化主義（multi-culturalism），換言之，不分族裔、不分宗教信仰、不分語言文化，均可以在平等互利的基礎上各自追求理想，這樣一種多元文化的社群主義才是香港公民身分的認同基礎。事實上，本人在對《諮詢稿》的回應中已指出（同註1），《課程指引》所指的一種族裔本位的國民身分認同，極可能對本港現時在學的2萬多個非華裔的兒童，造成一種疏離及被邊緣化的感覺。很明顯，這樣的一種國民教育的果效，是絕對不利於香港社會的內部整合與團結。

此外，吳克儉局長與教育局官員曾一再強調，《諮詢稿》是「經過2011年5月至8月4個月的公開諮詢，考慮了各界的意見和千多份意見書」（註2），在這樣廣泛而充分的諮詢下，是沒有撤回的理由。但以上為期4個月的充分諮詢的理據，只適用於懂漢語的香港公民，因為英文版的《諮詢稿》其實是遲至2011年7月29日才上載上網（註3），換言之，對不懂漢語的香港公民來說，他們被諮詢的時間就只及懂漢語的香港公民的不到三分之一（5周與17周之比）。至此，我不禁要追問，那些不懂漢語的香港公民是否因為不符合「同種同文」的族裔化的國民身分，而獲得如斯不平等的待遇？

註：

1. 有關分析及參考書目見：曾榮光（2011）〈香港特區國民教育的議論批判〉，《教育學報》，第39卷第1-2期，頁1-24

2. 見http://www.edb.gov.hk/FileManager/TC 及 http://www.edb.gov.hk/index.aspx?nodeID=9033&langno=2

3. 見http://www.edb.gov.hk/index.aspx?nodeID=2397&langno=1

【《德育及國民教育科課程指引》的批判，之一】

作者是香港中文大學香港教育研究所客座教授