何順文、李元莎：溫州改革試驗 金融對內開放

內地經濟改革長期以來將金融領域定作為國家基本命脈，各項改革給予綜合考慮，慎之又慎，而內地政府對於金融行業的進入管制和行業監管體系，也是內地市場化程度最低、自由度最差之一。

由此造成的金融壓抑和金融錯位，成為限制和阻礙內地經濟整體發展的瓶頸。在不改變既有的政府控制體系之下，內地也試圖在一些方面進行金融改革突破，其中一個重要方式即授權某些地方進行金融創新。

剛性需求推動金融開放

遵循這一決策的思路和發展模式，今年3月28日召開的國務院常務會議批准實施「浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案」，決定設立溫州市金融綜合改革試驗 區，即成為內地金融改革和對內開放的最新措施。而這一試驗區不同於以往的上海浦東試驗區、天津濱海新區試驗區等金融改革試驗區的主要之處，在於這一試驗區 定位於民間金融和民間資本，在金融改革之上附加了對內金融開放的使命。

溫州作為內地民營經濟和民營資本發展的代表性地域，一直是內地經濟市 場化發展的標竿。這一點也得到了是次國務院常務會議的肯定，即溫州市民營經濟發達，民間資金充裕，民間金融活躍。這些地域性經濟特點，成為這次溫州金融改 革綜合試驗區的現實基礎。而這次改革試驗區的設立，也是因應溫州近年來，產業升級不力，部分中小企業出現資金鏈斷裂和企業主出走現象嚴重──金融改革開放 成為溫州經濟發展的必然和必須走的一步。

在內地國有銀行改革上市已經全部完成，整體金融體系高度完備，國有資本具有主導地位的背景下，溫州 試驗區的設立以及相關金融改革措施的部署，向外界傳遞出內地進一步推動金融改革、建構多元化金融體系等諸多政策信號。開展金融綜合改革，切實解決溫州經濟 發展存在的突出問題，引導民間融資規範發展，提升金融服務實體經濟的能力，不僅對溫州的健康發展至關重要，而且對內地的民營金融和民間經濟發展具有重要的 探索意義。

十二點決定體制博弈

溫州市金融綜合改革被確定了十二項主要任務，包括：制定規範民間融資的管理辦 法，建立民間融資備案管理制度，建立健全的民間融資監測體系；鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構改革，符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮銀行；研究開 展個人境外直接投資試點，探索建立方便規範的直接投資管道等。其中關鍵是鼓勵和支持民間資本參與地方金融機構，和探索建立便捷的直接投資管道。

在任務實現機制方面，國務院要求浙江省和溫州市政府要高度重視，加強組織領導，積極穩妥、深入細緻地做好工作；浙江省要成立工作組具體負責實施改革方案；人民銀行會同有關部門，要加強指導、協調和監管，隨時注意總結經驗。

在這一內地慣常的地方政府與行業監管部門主導改革的模式下，深層次的體制障礙和博弈仍為消除──溫州民間經濟的組織代表和協調機制的缺失，註定了不平等的博弈地位更加傾斜，民間利益訴求實現難免曲折。

試驗方案提出，要規範發展民間融資，制定規範民間融資的管理辦法，建立民間融資備案管理制度，建立健全民間融資監測體系。

這說法的背景是，去年一段時間以來，在銀行流動性趨緊的大背景下，社會大量充裕資金湧入到民間借貸市場，溫州等地的民間借貸市場尤為火爆。民間金融一方面有利於緩解企業融資難問題，但另一方面，一些利率畸高的金融拆借也導致部分中小企業資金鏈斷裂和企業主出走現象。

民間金融關鍵在寬限

發展民間金融的關鍵，則是對於行業進入的放鬆。對此，會議提出要加快發展新型金融組織，鼓勵和支援民間資金參與地方金融機構改革，依法發起設立或參股村鎮銀 行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融組織，符合條件的小額貸款公司可改制為村鎮銀行。這一規定，雖然將民間資本的進入對象，限定修飾為村鎮銀行和農村 互助社，但是在內地金融行業的嚴密准入規則下，還是向外界釋放出發展草根金融支援草根經濟的強烈信號。

從更為長遠的角度而言，這一允許民間 資本進入地方金融機構的提法，是此次溫州金融改革有希望取得突破的亮點所在。因為所有的金融改革和創新必然要落實在組織機制上，現有內地國有壟斷的金融體 系下，任何金融改革和創新都將很難衝破現有組織機制的限制，這也是此次將金融改革試驗落腳到溫州的原因所在。而允許民間資本進入村鎮銀行，則為打破這一組 織機制撕開了第一個缺口。

何順文為澳門大學副校長兼教授

李元莎為美國麻省大學商學院助理教授

何順文、李元莎: 中國地方債臨十字路口

內地經濟的地方聯邦制模式，是內地三十年經濟發展的重要制度原因。但是經濟上的地方分權和政治上的集權，在短期內可以帶來一定程度上的制度寬鬆和經 濟發展，但是長期則仍然難逃政治經濟的內在一體化要求。這一點在經濟發展到一定階段後，就成為糾結難解的基本矛盾之一。而今天處在十字路口的內地政府公共 債務，就是這一基本矛盾的直接體現。

根據內地國家審計署2011年6月公布的數字，截至2010年底的地方政府債務餘額為10.7萬億元 （人民幣．下同），其中近一半的5.2萬億元產生於2009年和2010年。這兩年恰是全球經濟危機之下，內地四萬億經濟刺激計劃大行其道之時。而 2012年，即將有1.84萬億元債務面臨到期能否償還的考驗。在今年地方財政將面臨經濟回落、土地出讓收入下滑等多重收支壓力之下，地方債務走到了十字 路口。

治標：債務延期借新還舊

全球金融危機之時，中央政府的強力推動下，地方政府的債務大躍進具有難以避免的盲目性，除去體現在投資項目的雷同和效益欠佳外，在債務結構上集中體現為償債期的設計不近合理。根據審計署資料，2011年就有2.6萬億元地方政府性債務到期需償還，其中地方政府負有償還責任的到期債務為1.87萬億元。這一巨額的債務償還負擔，無疑已經成為當前地方政府難以承受之重。

為此，內地中央政府眼見當年的經濟刺激政策負面效應現形，不得不在債務清償方面進行政策設計，避免地方債務集中爆發，更進一步的損害地方經濟穩定與發展。為此，自2011年下半年，內地銀行業監管機構──銀監會即要求商業銀行，對於整貸整還的存量融資平台貸款，應協商重新簽訂合同，項目建成投產後，每半年還 本付息一次。

同時，更高層次的幾個中央政府相關部門也正在制定存量融資平台貸款整改細則，將考慮存量貸款有條件展期。雖然細則尚未公布，但 合理確定貸款期限、借新還舊等治標措施，已經進入銀行和融資平台及地方政府實際操作的談判中。其目的是平滑償債高峰，以時間換空間，為未來幾年通過經濟增 長化解債務贏得時間。

而這些類似企業債務重組模式的債務解決方案，充其量是治標之道，難以解決龐大的存量債務的本息支付問題。在超越債務本 身解決方案之外，有人提出考慮引入民間資金，增加投資資金來源，並緩解政府償債壓力。鑑於四萬億投資計劃絕大部分投入了交通能源基礎設施等，因此可以通過 出售部分基礎設施資產給民營資本，將附帶的債務解決；或者以出售收入作為債務支付資金來源。

治本：增透明度加強規管

在解決燃眉之急治標之外，從制度層面完善地方政府性債務管理，將其納入規範透明的規則體系，則是地方債務的治本之道。其中，將地方政府債務收支分類納入預算 管理，構建地方政府債務規模控制和風險預警機制，成為透明債務的第一步。即未來地方政府債務管理要實行全口徑即時跟蹤，將所有地方債務，不管是貸款還是債券，都納入政府債務統計範圍內，且變成常規工作，季末或者年末能有即時跟蹤的資訊系統。

為此，多個省級地方政府已經提出2012年將建立債 務統計系統：福建省提出，嚴格地方政府債務統計監測工作；上海市提出實行政府債務統計報告制度。另外，部分省市對償債準備金也作出具體安排。比如，上海市 2011年財政預算，安排市級政府債務償債準備金56.7億元，用於償還該市地方政府債券和重要基礎設施建設等市級政府債務。

更為關鍵和根 本的是提高債券在融資中的比重，形成真正規範地方債務體系，而目前地方債務中，接近八成為銀行貸款。通過債券市場融資，發債更加透明，也更便於監管。債券 能否發出去及確定利率高低，實際上就對地方政府投資衝動形成制約。目前試點的地方政府自行發債，是地方政府在財政部確定發債規模、並承諾還本付息的前提 下，進行的有限嘗試，距離真正市場化的自主發債仍遠。

地方政府真正自主發債，不僅僅是「預算法」調整賦予地方政府舉債權的問題，更關鍵要看 行政體制是否適宜自主發債。因為地方政府自主發債，要求必須有內在制度約束力量，這就回到了本文開頭提出的政治與經濟體制統一銜接的問題。即只有地方政府 真正具有了自我賦權自我約束的政治空間，其自身的債券發行等經濟活動才能真正減少盲目和盲從，才能切實的從本地經濟需要出發，形成自足自發的良性機制。

何順文為澳門大學副校長兼教授

李元莎為美國麻省大學商學院助理教授