高樓低廈,人潮起伏,
名爭利逐,千萬家悲歡離合。

閑雲偶過,新月初現,
燈耀海城,天地間留我孤獨。

舊史再提,故書重讀,
冷眼閑眺,關山未變寂寞!

念人老江湖,心碎家國,
百年瞬息,得失滄海一粟!

徐訏《新年偶感》

2012年8月11日星期六

陳雲:為何香港難治?——讀李彭廣《管治香港——英國解密檔案的啟示》



年輕一代香港人懷緬英國殖民統治,但年老一代香港人卻有很多殖民地統治的壞記憶。有些人說英國為香港帶來禮樂文明與現代化,有些人說英國人視華人為二等公民,動不動就踢華人屁股,將示威者打到頭破血流。也有些人說,英國人給香港繁榮和民主,是另有所圖,不懷好意。更有些無聊人會問,為什麼英國人統治香港的時候,香港人不爭取民主,九七之後,就天天鬧民主?

兄弟,大家成長的年代、參照的年代不同,對待歷史的態度不同啊。年輕一代的參照期,是二十世紀七十年代末至八十年代,而年老的一代的參照期,卻是五六十年代。香港最深刻的行政改革和城市建設,城邦格局的大成,來自麥理浩總督統治的七八十年代,而麥督銳意經營香港的政治動力,來自中國收回香港主權的威脅,麥督必須將香港加碼建設,快速從工業城市飛躍到現代化金融中心和商務中心,令中共的現代化要依賴香港而投鼠忌器,為香港主權之易手,討到好的條件。同理,彭定康總督在九十年代推行政治問責制及議會民主,也是要應付中共在八九年六四慘案之後的香港情勢,要用民主來拒共。

兩任總督動機不同貢獻各異

兩任總督在香港留下的功績,其誘因都是以香港的制度來制衡中共、箝制中共,守護香港文明並延續西方借助香港來套取利益並干預中國。麥督奪取的是中英談判之前的香港優勢,彭督奪取的是中英達成主權移交之後的香港優勢。麥督的貢獻是經濟上的、制度上的,彭督的貢獻是政治上的、民心上的。前者,中共樂觀其成。後者,中共恨之入骨。

我們香港人,要怎麼看待這些從政治現實鬥爭的意外而來的殖民地功績?懷疑別有用心而拋棄之?還是用政治現實的態度、用歷史繼承的態度而接納之,改造之,發展之?中國政府又如何看待?如果麥督和彭督的改革都是衝着中共而來,為何要區別對待?彭督的政治現代化是麥督的經濟現代化的進一步發展,能拋棄掉嗎?

研究解密檔案的啟示

要在歷史上考證上述香港兩個重要發展階段、飛躍階段,要知實際上發生了什麼事,最可靠的是行政檔案研究。而由於並非民主,管治香港的底細,在戰後有東西方冷戰的保密需要,解密之後的殖民地機密行政檔案——如諭令、備忘、殖民地部(Colonial Office)和外交及聯邦事務部(Foreign and Common wealth Office, FCO)的通信等,成了研究香港戰後行政史的重要方法。李彭廣的《管治香港——英國解密檔案的啟示》(二一二)之可貴,在於適時研究了英國依照機密檔案三十年必須解密的時機,研究了麥督治港時期的政治底細。至於彭督的治港方略,則因檔案未及解密而只能等待,或檔案之高度機密而永不解密,只能聽任彭督回憶錄的夫子自道。

強化團隊推進香港發展

麥督來自外交系統,他來香港擔任總督之前,草擬了治港大綱,列好重大改革,過程艱難險阻,驚心動魄。戰後,英國為統治各殖民地,已經做了研究基礎和行政人員培養,然而要將香港的發展大幅度推進,必須要有積極進取的公共財政、幹練的政治顧問和具備政治技巧的政務官。前者要提拔新的財政司,後兩者要從外交系統請求調配官員輔助。即使是香港本土或其他英國海外殖民地培養的人員,也是政治視野貧乏,行政知識不堪當時使用。即是說,支援麥督統治的高級公務員團隊,是特別強化的治理團隊(a specially enhanced team),連傳統的、尚算行之有效的殖民地官員系統,也是不行的。香港在九七之後,撤走了這些強化人員,留下本地殖民地官員,怎麼可以管治已經飛躍發展的香港呢?

英支援系統抽空特區政府癱瘓

此外,英國非常重視行政判斷的科學基礎和情報支援。一九五一年,殖民地部的通信指出﹕「知識是任何穩當發展的唯一堅實基礎」。英國的殖民地研究,由英國本土的大學、海外殖民地官員及特約研究員共同組成,編制及經費龐大。舉例,在一九四六年至一九五六年的十年間,研究經費預算是1300萬英鎊,實際開支為1036萬英鎊。由於香港是戰略性的殖民地,頗多經費投到香港研究。保守估計,香港研究大概可以分到每年六十幾萬英鎊的經費,就是一千萬港幣(以一英鎊兌十六元港幣計算)。以當年的購買力計算,當年一萬元港幣,可以買到九龍一座大廈。這是多麼驚人的經費投入!我在政府總部工作的時候(2002-07),中央政策組的香港研究經費,一年還不到一千萬港幣!六十年前,英國殖民地部已經為香港研究投入每年一千萬港幣。

填補漏洞靠港府自己

令香港癱瘓的,不是像北京黨官說的,是泛民在破壞行政與立法合作,不是議員在議會的拉布式抗爭,也不是街頭社運,而是由於英國的制度支援抽空了,截斷了殖民地系統及英聯邦國家的研究支援和人才供應。這些空洞,是中國無法替香港填補的。要補救,只能由港府自己做。以我的行政經驗,可以隨便列出的,是﹕

-設立檔案法,規劃及保存行政檔案

-公務員外派英聯邦實習

-恢復港府中英並用的傳統

-鼓勵港僑回流香港政府服務

-鼓勵大學從事本土研究

-大學開設政治實務訓練課程

-重建地方行政系統,鍛煉政務官的政治技巧