一、強顏變法
慈禧扼殺了戊戌變法，造成了一場幾乎使國家毀滅的滔天大禍。等到洋兵進入北京，倉皇出奔，有同喪家之犬，知道今後她的命運繫於外人的喜怒，迭下罪己詔、保薦人才詔，最後竟亦宣布變法，動機實為對外獻媚。擁護慈禧政權的張之洞曾說：「變法則事事開通，各國商務必然日加旺盛。」「非變西法不能化中國仇視外國之見，不能化各國仇視朝廷之見。」新授軍機大臣鹿傳霖與張為郎舅，當權的榮祿亦想藉變法表示開明，慈禧終覺由她來宣布變法不好啟齒。有人說：「變法自變法，康有為謀逆自謀逆。」她認為頗可解嘲，於是有一九〇〇年十二月一日命內外大臣督撫條陳改革朝章、國政、吏治、民生、學校、科舉、兵政的上諭。一九〇一年一月二十九日再以光緒的名義，正式頒布變法詔，首謂：世無一成不變的治法，「近數十年積習相仍，因循粉飾，以致成此大釁。現正議和，一切政事，尤須切實整頓。……取外國之長乃可補中國之短，懲前事之失，乃可作後事之師」。這是表示振作，取法洋人。次謂：「康逆（有為）之談新法，乃亂法也，非變法也。……皇太后何嘗不想更新，朕何嘗概行除舊？……今者恭承慈命，一意振興，嚴禁新舊之名，渾融中外之跡。」這是為慈禧洗刷戊戌政變罪名，表示她亦非頑固者。又云：「中國之弱，在於習氣太深。……誤國家者在一私字，禍天下者在一例字。近之學西法者，語言、文字、製造、器械而已，此西藝之皮毛，而非西政之本源。居上寬，臨下簡，言必行，行必果，我往聖之遺訓，即西人富強之始基。」這是檢討中法之弊與為政之原則。最後是徵詢各方的具體意見。
上諭提示的變法的主旨，與張之洞的《勸學篇》如出一轍。戊戌變法是康有為與光緒的合作，康為推動人，這次是張之洞與慈禧的合作，張為推動人。七月間，張與劉坤一連上變法三摺，稿出張手。第一摺重在興學育才，包括設文武學堂，改文科，停武科，獎遊學。第二摺論整頓中法，列舉治、富、強三原則，及辦法十二端。第三摺論採行西法，凡十三端，如派遊歷，練外國操，廣軍實，修農政，勸工藝，定礦律、路律、商律、交涉、刑律，用銀元，行印花稅，推行郵政，官收洋藥，譯書。
一九〇一年四月，添置督辦政務處，主持者為榮祿，輔佐者有鹿傳霖及稍後加入的瞿鴻璣，列名的有奕劻、李鴻章、崑岡、王文韶、劉坤一、張之洞及袁世凱。李卒於一九〇一年十一月，劉卒於一九〇二年十月，榮祿卒於一九〇三年四月。繼榮祿的奕劻，根本不知變法為何事。督撫中的柱石為袁、張，張年將七旬，而袁四十餘，春秋方盛，取代了甲午前李鴻章的地位。
見於文字的變法上諭大抵與戊戌年相似，不過非集中頒布，而係於數年內為之。涉及的事項，也與戊戌年無大出入，僅新機構的添置較多。四十年來，總署統司一切洋務新政，職位淆雜而少專官，一九〇一年七月，因各國要求，改為外務部。主動設立的為一九〇三年九月的商部，一九〇五年十月的巡警部，十二月的學部及練兵處。其他部、處，以後隨時說明。裁撤的衙署，中央有詹事府、通政司，地方有河東河道總督、湖北、雲南巡撫、廣東漕運總督。
督辦政務處設置之初，頒布了一些支離的紙上興革。如一九〇二年准滿、漢通婚，勸漢人婦女除纏足積習。過了兩年，規定陸軍官制得兼用漢人，旗民一律用新刑章，滿籍御史一體考試。一九〇五年命議訂劃除滿漢成見辦法，這是有鑑於革命排滿空氣瀰漫，準備立憲時所採取的撫綏政策，但均無實際。張之洞失望地說：「京朝門戶已成，廢弛如故，蒙蔽如故，秀才派如故，窮益加窮，弱益加弱，……餉竭債重，民愈怒。」
比較可觀的新政，一為北洋警察。聯軍佔領北京期間，多於所管區置「安民所」，日本招華人為巡捕，以維持治安，修繕街道。日後清延襲用其法，設京師工巡總局。袁世凱亦於天津、保定舉辦警察，主其事者為趙秉鈞。一九〇二年詔命各省仿行，結果是為善不足，擾民有餘。
二為禁煙，光緒年間，每年進口鴉片多達十餘萬擔，內地所產倍之，最多時為四十萬擔。鄉村嗜食者十之六，城市十之九，吏役兵丁幾乎無人不吸。一九〇六年九月，詔定十年禁絕。繼與英國協議，自一九〇八年起，英國允將印度輸入鴉片，每年遞減十之一，但必須中國禁絕自種。一九〇九年二月，由美總統塔夫脫（WH Taft）建議，在上海舉行萬國禁煙會議，對於中國禁煙成就，頗致讚許。至民國初年，除僻遺地區外，幾無種者。其後軍閥橫行，視鴉片為利藪，私種及洋商偷運進口之風又起。
領事裁判權，因各國藉口中國司法不良，不肯放棄。一九〇二年三月，命出使大臣查取各國律例，責成袁世凱、張之洞，保薦專家，以備開館編纂。五月，派沈家本、伍廷芳主持，開始修訂。沈諳於中律，伍曾習西律。是年中英及次年中美、中日商約均訂明各國允協助中國整頓律例，俟一切臻於妥善，願將領事裁判權取消。一九〇五年四月，宣布刪除凌遲、梟首、戮屍，死刑至斬決止，並禁止刑訊拖累，變通笞杖辦法，清查監獄、羈所。新式審判廳於一九〇七年初設於東三省，並先於直隸、江蘇、湖北試行，司法與行政逐步分離。
二、袁世凱與北洋新軍
中國陸軍之用洋槍、練洋操約已三十年，然徒有其表，舊習不改。甲午戰起，一敗塗地。於是有趕練新軍之議。一八九五年一月，首命長蘆鹽政胡燏棻督練五千人，號曰「定武軍」，復將以能戰知名的聶士成部改為「武毅軍」，均駐天津附近。同年，張之洞創「自強軍」及陸師學堂於江蘇，次年立「護軍營」及武備學堂於湖北，均以德人為教習。袁世凱深痛舊有各軍之腐窳，上書當道，縱論整頓軍伍的必要，主亟檢名將，優以事權，按中西營制律令，參酌改革。定武軍成軍將一年，效果不著，政府即將此項任務付諸袁世凱，定武軍及新募的二千餘人，悉歸督練，名日「新建陸軍」，諸事模仿德國、日本規制，以翰林徐世昌任督練處參謀，北洋武備學堂畢業生段祺瑞、馮國璋、王士珍分任步兵、砲兵、工程兵學堂總辦兼統帶，曹錕、李純等任隊官，此外有來自防勇的張勳、倪嗣衝等，洋教習以德人為多。李鴻章時代，武備學堂畢業生平時只任訓練，戰時則官弁調度，袁將訓練與指揮的權責合一，統兵者與練兵者為一人，此為新軍與淮軍最大不同處。袁本人亦無間寒暑，躬親考校。戊戌政變後，全軍增至一萬人，英國議員貝思福參觀後，印象至佳，於袁稱道不置。不久改編為「武衛右軍」。拳亂時期，武衛軍悉歸消滅，右軍以調往山東，不僅獨獲保全，並增編二十營，兵力擴大至二萬人，自強軍亦歸袁訓練節制。
辛丑和約定後，詔命擴充北洋、湖北武備學堂與袁的隨營學堂，裁汰綠營（練軍）、防勇（湘淮勇營），精選若干營分編為常備、後備軍及巡警營（憲兵）。常備軍每鎮萬餘人，因尚未施行徵兵，仍為招募而成。一九〇二年，袁創設軍政司，所部改稱常備軍，置兵備、參謀、教練三處，由王世珍、段祺瑞、馮國璋主持，先編練兩鎮。詔命北方的河南、山東、山西，及南方的江蘇、安徽、江西、湖南各省，選派將弁分赴北洋、湖北學習，學成後回本省管帶新軍，每年由北洋、湖北派員校閱。張之洞為書生，興居無節，不諳軍旅，但能紙上空談。袁世凱久歷戎行，深知他之能有今日，由於他擁有一支精練的部隊。北洋為國防要衝，中樞復以大力支持，結果張無所成，袁一枝獨秀。
一九〇三年，袁兼辦京旗練兵事宜，鐵良為會辦。中央設練兵處，各省設督練公所。奕劻任練兵處總理，袁為會辦，鐵良為襄辦，徐世昌任提調，劉永慶、段祺瑞、王世珍長軍政、軍令、軍學三司。一九〇四年北洋三鎮成軍，其中一鎮為京旗。每鎮步兵兩協（每協兩標，即團），騎兵、砲兵各一標，工程兵、輜重兵各一營，計官兵共約一萬二千五百人。一九〇五年，定各省新軍均名陸軍。九月，北洋陸軍於直隸河間秋操，一九〇六年又於河南彰德舉行。北洋陸軍外，尚有湖北陸軍參加，兩次均由袁與鐵良任閱操大臣。此時北洋已有六鎮，湖北一鎮，江蘇一鎮。十一月，陸軍部成立，鐵良任尚書，北洋六鎮中的四鎮改歸陸軍部統轄。一九〇七年，設軍諮處，馮國璋為正使，八月陸軍部定分省限年編練全國陸軍計劃，近畿四鎮，四川三鎮，直隸、江蘇、湖北、廣東、雲南、甘肅各二鎮，其餘諸省及江北、熱河各一鎮，大抵係依各地區在軍事上的重要性與財力為準。截至一九一一年，全國新軍計十六鎮，十六混成協（旅），訓練裝備以北洋六鎮為精，分駐直隸、山東、東北。袁任直隸總督、北洋大臣雖不及李鴻章之久，而實力過之。
關於軍事教育，除隨營學堂外，一九〇二年，袁又開辦保定行營將弁學堂，一九〇三年開辦武備小學、陸軍速成學堂。一九〇六年，改陸軍速成學堂為保定軍官學堂，為最高教育機構。各省亦分設武備學堂、講武堂、陸軍速成學堂、預備學堂及小學，北京清河、江蘇南京、湖北武昌、陝西西安設有陸軍中學。前往日本學習軍事者亦復不少，一八九八年已有二十八名，為湖北、浙江所派，次年南北洋各派二十名，浙江八名。一九〇二年，北洋派五十五名，練兵處派一百二十餘名。自費生以湖南、浙江為多。所有學生，大都先入東京成城或振武學校，再進士官學校。截至一九一〇年，畢業於士官學校者，共六百七十餘名，清末及民國初年的重要將領，除北洋武備學堂、保定軍官學堂出身者外，餘多受過日本軍事教育，參加革命者，頗不乏人。
三、張之洞與新教育
以往政府設置的學堂為數無多，性質亦隘，僅限於外國語文、技藝、軍事。近年大員中最熱心興學的為張之洞，特別是在湖廣總督任內，設立兩湖書院，分經學、史學、理學、文學、算學、經濟六門。又立自強學堂（一八九三），分方言、格致、算學、商務四門。中日戰後，奏請廣開學堂，創儲才學堂於南京，分交涉、農政、工藝、商務四門。繼立農務、工藝學堂於湖北，各府均設學堂。盛宣懷亦於一八九五年設天津中西學堂分頭、二等，頭等相當於大學，二等相當於中學。次年設南洋公學於上海，分上、中、外三院，相當於大、中、小學。
劉坤一、張之洞的變法奏摺中的第一摺，即論興學育才，分設學堂、改科舉、停武科、獎遊學四事。一九〇一年八月，詔命自次年起，鄉試、會試等均試策論，不用八股程式，並停武科。九月，改各省書院為學堂，省城及府、州、縣分設大學、中學、小學及蒙養學堂。凡由學堂畢業考試合格者，給予貢生、舉人、進士。張之洞首設湖北學務處，次年袁世凱設直隸學校司，以前貴州學政嚴修為北洋學務總辦。小學、中學、師範、法政、工業學堂先後具備。湖北自強學堂改為普通中學堂，兩湖書院改為大學堂（後改為高等學堂），另有師範學堂，及為生員、官員及官員子弟而設的學堂。一九〇二年詔頒行學堂章程。翌年張之洞、袁世凱以科舉為發展學堂的障礙，奏請遞減科舉。即派張之洞與京師大學堂管學大臣張百熙將學堂章程釐定，大致取法於日本。一九〇四年一月頒布，置學務大臣，各省置學務處，兩年後，將鄉試中額及各省學額逐科遞減，俟學堂辦齊，有了成效，再將科舉學額停止。
日俄戰後，革命立憲風潮猛漲，袁世凱、張之洞及兩江、兩廣總督周馥、岑春煊等以情形危迫更甚，請立停科舉推廣學堂，群將刮目相看，既可收有用才俊，亦可戢不虞詭謀。一九〇五年九月二日，上諭宣布自明年始，鄉試、會試、科考一律停止，較康有為的主張更為徹底。而其所以斷然出此，最大動機仍在假利祿以籠絡知識分子。又三月，學部成立，定忠君、尊孔、尚公、尚武、尚實為教育宗旨。忠君、尊孔是為衛護治統、道統，即中學為體；尚公、尚武、尚實是為救私、救弱、救虛，即西學為用。高等教育歸學部直轄，中等以下的學堂歸各省新設的提學使。各縣設勸學所，大都為侍郎嚴修的規劃。官辦、公辦之外，私人興學先已蔚為風氣，以江蘇、湖南為盛。一八九八年，嚴修已在天津設立私學，延北洋水師學堂出身的張伯苓（壽春）主持。一九〇四年改為中學，一九一一年定名南開中學；後為南開大學，此為一九一九年之事。
戊戌政變後，京師大學堂幸獲保存，拳亂時閉，一九〇二年恢復，設預備科及速成科。預備科分政科、藝科，速成科分仕學館、師範館，另有由同文館改組的譯學館。學生來自各省高等學堂及保送的生員、監生、貢生、舉人。天津中西學堂於一九〇三年改名北洋大學，美人丁立（Chores D.Tenneg）任校長。上海南洋公學上院（大學），由美人福開森（John D.Ferguson）任監院。山西大學成立於一九〇二年，將李提摩太所辦的中西學堂併入，名曰西學齋，英人敦崇禮（Mair Duncan）任總教習。各省城設立的高等學堂，相當於大學預備科。又有專門學堂，以法政優級師範為多，一因預備立憲，一因興辦中學，需要法政人才及師資。法政學堂對於立憲運動有其影響，優級師範以一九〇三年張之洞所創的南京兩江師範為著。一九〇九年左右，京師大學堂學生約七、八百人，預備科速成科畢業生約一百餘人，其他各大學本科畢業生亦約一百餘人。就西學造詣論，不及教會大學，如上海聖約翰大學（成立於一八七九）。全國高等學堂學生約四千餘，專門學堂學生約二萬餘人，普通中學堂學生約四萬餘人，實業師範學堂學生亦約四萬餘人，小學生約一百五十餘萬人。四川、直隸居首，次為江蘇、湖北、湖南。
四年之前全國各級學生約僅十萬人，就增加的比例而論，不謂不大。但師資、設備均極缺乏，合格的學生亦為問題，而以大學、高等、專門及中等學堂為甚。一九〇八年學部曾謂各省城大都注重高等學堂，而中學或猶未備；府城注重中學，而小學僅有數區；州縣設高等小學堂，而初等小學未設。學生但冀進入名稱較崇學堂，越級躐升。今後凡學堂之屬於高等教育者，不得招收未經中學畢業的學生。大學及高等、專門學堂的教師，出身科舉的佔百分之二十五，留學日本的佔百分之三十，日本人佔百分之十。中等學堂出身科舉的教師佔百分之三十三，小學堂佔百分之四十五。所謂合格的教師，亦僅受過短期師範訓練。至於女子學堂，初為傳教士所設，中國人自辦的以一九〇二年蔡元培等在上海創立愛國女學為早。一九〇四年慈禧設毓坤會，係為王公及高級京官的女眷學習外國語文而設。張之洞的敬節學堂、育嬰學堂係為已婚婦女而設，講習家庭教育。一九〇六年定女子學堂章程，限於師範及小學。袁世凱於天津設北洋女子師範學堂，為當時首屈一指的女學。
留學教育隨著變法興學而大盛，尤其是留學日本。留日學生始於一八九六年，僅十餘人。張之洞極口誇說留學外國的神效，謂出洋一年，勝於讀西書十年，入外國學堂一年，勝於中國學堂三年。留學之國，西洋不如東洋，以路近費省，文字易曉，西書多已刪繁存要。中、日情勢風俗相似，不難仿行。日本駐華公使矢野文雄勸總署派學生二百名前往，日本願予便利。一八九九年鄂、浙及南、北洋共派學生六十四人赴日。一九〇一年張又謂為加速培養師資，以多派士人出洋留學為第一義。重定學生章程中，訂明辦理學堂的員紳，須先出洋考察，即使不能往西洋，日本則不可不到。於是各省選派及自備資斧前往者日眾。一九〇三年，東京有特為中國學生而設的學校。一九〇五年學生達數千人，並有女生。翌年約近一萬人【註：一說為一萬七千八百人】，未能入學者三千餘人，均自費生。已入學者半數為各省公費生，習師範、政治速成科者百分之六十，習普通科者百分之三十，入高等、專門學堂者百分之三、四，入大學者百分之一。日本文部省頒布取締中國學生規則，駐日公使亦以學生參加革命，屢次滋事，請嚴定選派學生章程，學部遂停派速成學生。是後數目銳減。
留學西洋的遠不及日本之眾。自一八八〇年留美學生撤回，除赴英、法的海軍官生及少數自費或教會資送者外，至一八九六年，總署始於英、法、德、俄各派四名。一九〇三年京師大學堂與江南各派十六名赴美、德，湖北派四十名赴美、比、德、俄。比國學費較廉，一九〇四年起，準每省派十至四十名前往。美國減收庚子賠款後，一九〇九年開始用以選派留美學生，平均每年六十名【註：美國早有退還多收庚子賠款之議，一九〇七年正式決定，計本息二千九百萬美元。鑑於留日學生眾多，因將該款用於選派留學生，期增進中美關係。一九二四年續行減收一千二百餘萬美元，亦用於文化教育事業】。設遊學肄業館於北京西郊清華園，一九一一年改名清華學堂。自費及教會資送者亦增，其中間有女生，一九一〇年，約數十名。
教育的改革，短期間雖未能收到預期的效果，但仍有其劃時代的意義。二千餘年的私家教育與一千餘年的科舉制度，從此告終，五百餘年的八股考試，從此取消。自今以後，教育成為國家要政之一，學科種類與內容大為擴張，啟發了更多的時代觀念，增進了更多人的愛國思想，認為現狀必須改造，因之嚮往於革命或立憲運動。這自非提倡新教育的當局之所希望，亦為他們始料之所不及。
四、實業發展的困難
練新軍所以救弱，興新教育所以救愚，救貧則賴實業。以往的官辦、官督商辦、官商合辦的政策，絕不足以適應。十九世紀七十年代以來，有識者已呼籲民營。郭嵩燾曾上書當道，謂求富與強，當導民以從，因民之利，而為之制。中國製器、造船均為官辦，應仿西洋之法，歸商人經營，則民得其利，國受其益。進而有人倡議以官廠租給商人，聽其為民製造機器、輪船及一切開礦、挖河、磨麥、紡紗、織布各機器。馬關條約後，張之洞預料蘇、杭、川、楚的絲綢紗布工匠生計將大受不利，奏請派人經理商務局，主持設廠，一八九七年命官紳附股。一八九八年定振興工藝給獎章程。計五年之間，新興民營廠礦約八十家，為過去二十年的八倍，以紡織業為多，張謇的南通大生紗廠為其一。麵粉廠以孫多松、孫多森兄弟的上海阜豐麵粉公司，榮宗敬、榮德生兄弟的無錫茂新麵粉公司為著。
張之洞、劉坤一力言，西國之富以商，而不知西國之富以工。一九〇一年命各省設農務、工藝學堂，興辦農工諸務，定礦務章程。一九〇三年制訂商律，籌劃工藝、路礦、農務公司。商部為最早設立的新機構，職掌商務、工、路、電、農、桑、畜牧、銀行、貨幣。一九〇四年，頒布獎勵公司章程、公司律、公司註冊章程、商標註冊章程、保護獎勵工商辦法，保證投資利益，給以專利免釐。一九〇二及一九〇三年，設北洋工藝總局及四川勸工局。一九〇五年，商部設勸工陳列所、商標註冊局、礦政調查局。一九〇六年商部改組為農工商部及郵傳部。一九〇七年，制訂「華商辦理實業爵賞章程」，集股自二十萬至百萬元以上者，授該部各等議員，集股在二百萬元以上者，授各等顧問官，集股在一千萬元以上者，分別授予子孫三代世襲顧問官或議員。個人所辦實業資本在一千萬至一千四百萬元以上者賞男爵，一千六百萬至二千萬元以上者賞子爵，實業與軍功等視。中國鐵路礦產多為外人所有，是年郵傳部設鐵路總局，袁世凱設灤州礦務局【註：關於鐵路礦務經營，以收回主權運動為中心，見後】。一九〇八年，雲南設箇舊錫務公司，復以紗布進口增多，定獎勵植棉章程。一九〇九年，武昌舉行武漢勸業改進會，一九一〇年南京舉行南洋勸業會，一時稱為盛事。
各種民營企業的展開，為一九〇五年以後的事，此與抵制美貨，及日、俄戰爭的刺激有關。以棉紡織業來說，一九〇〇至一九〇五年並無新廠，是後五年之內，增加十一廠，四在上海，一在寧波，一在河南安陽，餘五廠分設於江南無錫等地，生產量增加二分之一。南通大生紗廠發展最速，紗綻由二萬增至六萬五千餘枚，資金由五十萬兩增至二百萬兩。一九〇六至一九〇八年，北京、湖北均設有新廠，大都為官辦或官商合辦。繅絲工業以長江流域及廣東為盛。一九〇五至一九一〇年，由二十二廠增至四十六廠。麵粉工業亦以長江流域為發達，大小約十餘廠。水泥工業首推周學熙的天津啟新洋灰公司（一九〇六），廣州的士敏土廠，湖北的水泥廠（一九〇七）。煙草工業有簡照南等的南洋兄弟煙草公司（一九〇六），陶器有景德鎮瓷器公司（一九〇七），此外有造紙、製茶、玻璃、火柴各種輕工業。
重工業方面，有一九〇六年自江南製造局分出的江南船塢，專造商船，四千噸的「江華」輪即其所造。華商所設的造船廠，有上海求新製造廠、漢口揚子江機器公司。官辦的漢陽鐵廠成績欠佳，一八九六年委之於盛宣懷，改為官督商辦。為了開採江西萍鄉煤礦，修築運輸鐵路及添置設備，向日本借款，一九〇三年獲得預付鐵砂價三百萬元。一九〇八年改組為漢冶萍煤鐵礦公司，作為商辦，資金內仍有日本預付的購鐵砂款及借款，因之受到日本的控制。
中國自造鐵路以京張線（北京至張家口）為著，工程師為詹天佑，一九〇八年竣工。華商自設輪船公司，始於一八九六至一九〇〇年，僅有數家，多為航行內河的小輪。一九〇三年張謇創辦大達內河小輪公司，一九〇四年煙台有小清河輪船公司。是後二年，陸續設立的十餘家，資金超過百萬元者僅數家，統計船隻噸位較前增多一倍。
自一九〇二至一九一一年，中國自行設置的廠、礦約三百三十餘，資金七千餘萬兩（軍事工業除外）。如與十九世紀七十年代至一九〇一年的二十餘年相比，廠、礦數約增二倍餘，資金約增一倍餘。就比例言，進步可謂迅速。一九〇五至一九〇八年為最高峰，資金多集中於輕工業，約佔百分之廿五，次為礦產，約佔百分之十八。工廠多在長江下游，次為直隸、山東，然絕不足與外人競爭。以棉紡織工業為例，除大生紗廠外，無一不困難重重。一由於中國關稅不能自主，無法採取保護政策，新與英、美、日訂立的商約又准許華洋合股經商。二由於外人有權在中國口岸設廠製造，中國工資既低，又可減少原料及成品的運費，中國的技術設備均不能與之相抗。三由於資金不足，缺少銀行以吸收內地資金，用於工業投資，民間對新式工業既少投資信心與習慣，政府又無有效的保證制度。虛名獎賞，空口倡導，效力畢竟不大。資金在百萬兩以上的工廠，只有十餘家，大半數在五萬至二十萬兩之間，且有少於五萬兩者。政府自顧不暇，當然談不到協助。
農業的生產，毫無改進，洋貨的侵入有加無已。自耕農與地主縱有餘糧以交換所需，又須經過商人的盤剝。對外貿易一九〇〇至一九一一年，每年入超平均為一萬萬餘兩，最多時超過二萬萬兩。新的雜稅、捐派，益加速農村的破產。自一九〇二年起，每年應付的外債（包括賠款）即須四千餘萬兩左右。舉辦各項新政，事事需款，而以練兵為尤巨。是年命各省竭力籌措，是為了支付賠款。一九〇三年又命各省將浮收、優缺、優差款目歸公，切實整頓房田稅契，歲增之款，按省派定額數，菸酒稅額亦按省派定，是為了練兵。一九〇四年優獎捐輸，清查各省陋規與錢糧，亦是為了練兵。戶部訂籌餉辦法，並派侍郎鐵良往長江各省，查明進出款項及財稅機構利弊，不外竭力搜括，竭澤而漁。
清代幣制為銀兩、制錢兼行。銀圓流入後，民間樂於使用，每元成分為七錢二分，竟換純銀八錢。一八八七年張之洞始在廣州鑄造，冪為龍紋，號曰「龍洋」。一八九五至一八九七年武昌、上海、濟南、成都繼之，規格不一，幣制反趨雜亂。庚子賠款是按金幣折算，以銀價下跌，金銀比價時變，中國損失不貲。復以便利交易，穩定對外匯率，幣制必須統一。一九〇二年中英商約有立定國幣的條文，遂專設北洋鑄造銀元局。一九〇三年赫德建議確立金本位，以期劃一，規定銀與金鎊比價。一九〇五年設造幣總廠於天津【註：原由天津機器局附鑄】，北洋、南洋、廣東、湖北，各設一局作為分廠。定一兩銀幣為國幣本位，並鑄五錢、二錢、一錢銀幣，同銅圓制錢相輔而行【註：銅圓始於廣東，一九〇一年起各省仿行】。但一兩銀幣與龍洋重量不同，頗為不便，終作罷論。一九〇七年頒布新幣成色章程，銀幣一圓合銀七錢二分，每圓十角，仍然爭議紛紜。一九一〇年四月，再頒布幣制則例，以圓為國幣單位，仍以銀七錢二分為準，另有五角、二角五分、一角銀幣及其他各種輔幣。每銅圓一枚當制錢十文，百枚兌銀圓一枚，後以鑄造日濫，百十枚以至百三四十枚方可兌銀圓一枚，制錢逐漸減少。
舊時金融機構為銀鋪、當舖、錢莊（錢鋪）、銀號、票號。銀鋪以打造飾器、鎔鑄銀錠為業，兼營金銀買賣。當舖從事放款，以實物作抵押。錢莊銀號以兌換為業，以北京為中心，漸及於長江流域。一九〇〇年北京最大的四家錢鋪（四大恒）為八國聯軍搶掠一空，此後金觸中心集中上海，入於江浙人之手。銀鋪、錢莊、銀號皆經營放款、存款、匯兌、發行銀票，具有銀行性質。商營之外，有官錢鋪、官銀號、官錢局、官錢號、官銀錢局。票號為山西人所經營，以匯兌放款為主，各地設有聯號，十九世紀八十年代後獨盛，與官方交往最密。
舊式的金融機構，難與新式的銀行競爭，中外通商後，外國銀行已喧賓奪主。一八九六年盛宣懷創立中國通商銀行於上海，設分行於各大口岸，但官款仍多存入銀號、票號、錢莊，商款仍多存入外國銀行。一九〇四年，定試辦銀行章程，官商合資。一九〇五年，成立戶部銀行，一九〇八年改稱大清銀行，資金增為一千萬兩。繼之而起者，以一九〇七年郵傳部交通銀行、浙江興業銀行為著。截至一九一一年，中國自辦銀行共十二家，以發行紙幣、存放款為主，不重視工業貸款，民間亦不願將款存入中國自辦銀行。
