自特區成立以來，居留權一直是困擾香港社會的問題。較早時有特區政府為求推翻終審法院判決而觸發有關釋法的嚴重政治風波。近來則有關於長期居港工作的外籍家庭傭工應否有居留權的爭議，以及父母均非香港居民但特意來港產子所引起的醫療、教育等社會問題。
近日比較熱門的是「雙非」父母在港產子所衍生的社會問題。因為適逢特首選戰，熱門參選人作出種種政策倡議，例如公立醫院不接收「雙非」父母在其產子、在關口嚴格篩選特意來港產子的孕婦、打擊中介公司等等。其實這些政策的作用有限。《基本法》是香港的小憲法，如果基本法賦予「雙非」父母的子女在香港有居留權，只要一天有這個需求，一天總會有「雙非」父母千方百計在香港產子。想當日，因為香港前途觸發香港市民的移民潮，其中不少人一樣是想方設法到外國誕下子女，讓下一代得享當地的國籍。
新特首將誕生 推動好時機
因此，無論是關於外籍家庭傭工或者「雙非」父母在港出生子女的居留權問題，也有人提出釋法的想法。可是，外籍家庭傭工居留權案件正在本港法院審理中，而終審法院更在多年前已就「雙非」父母在港出生子女的居留權作出判決。現在就這些問題釋法，會再次衝擊香港司法體系，有可能引起政治風波。
我認為特區政府應該領導香港社會進行關於修改基本法有關居留權條文的討論。因應幾個月後香港會有一位新特首，現在是推動這項工作的適當時機。
啟動修改基本法的討論以處理居留權問題有以下幾個考慮。
第一，居留權是影響香港社會每一分子、影響香港長遠規劃的重大問題。如果因為這個問題修改基本法，並無小題大做。
香港不是主權國家，但因為是一個高度自治的特別行政區，因此有邊界、入境程序和關口。誰有權在香港居住？誰沒有？可以說是特別行政區的最根本課題。
而這個最根本課題的主要發言權應屬於香港市民。作為中國一部分，香港不能完全忽視中國的國籍法和出入境政策。但實際上，中央政府一直都十分尊重香港的實際情和利益。如果香港市民有一個明確取向而又不是與基本國策有所牴觸，中央接受的機會是大的。
居留權是一個爭議性課題，社會上有不同意見。正因如此，憲法條文愈少不清晰的地方愈好。原來基本法第24條有關居留權的條文，其中有幾處已在過去10多年間引起爭議，包括司法訴訟及人大釋法。這樣對特區政府的政策穩定和管治權威帶來極大困擾。如果有一個公開有序的討論，然後通過嚴謹的修改程序就條文內容作出修訂和更清晰的定義，有利於香港的穩定。
第二，就居留權開展有關修改基本法的討論，不會影響基本法的莊嚴和權威性。
從過去紀錄看，中央一般寧願釋法也不修改基本法，似乎是為了維護基本法的莊嚴和權威性。另外，中央可能亦顧慮修改基本法的政治效應，因為如果有了第一次，就容易有第二次，會引起害怕中央透過修改基本法來改變對香港政策的顧慮。
如果講政治效應，中央過去幾次釋法已造成巨大的政治效應。相比起來，修改基本法的任意性小於釋法，對香港司法體系的衝擊也比較小，政治效應不會如中央想像中大。
至於說到基本法的莊嚴，第24條多番引起司法訴訟，要求中央釋法的聲音經常出現，人大亦曾為此條文釋法，足證這條條文可能有修改的需要。
基本法訂立於1990年，距今差不多22年。當年我們沒有估計到兩地人民來往如現在這麼頻繁。去年內地來港旅客有2000多萬，已經遠超20多年前所有外來旅客的數字總和。「雙非」父母來港的容易和頻密程度，絕非當年所能想像。
內地人士的經濟負擔能力亦今遠勝於昔。即使公立醫院不再接生「雙非」父母的子女，又即使私立醫院大幅抬高收取內地人士的費用，相信仍有大量內地人士有經濟能力來香港產子。這也是20多年前我們無法預見的情。
憲法亦曾修改 權威不減
如果隨著環境變遷而出現基本法個別條文不適合香港的情，也堅持不作修改，是教條僵化。何基本法24條的內容可以有不同解讀已經引起多番爭議和司法訴訟。啟動修改有關條文的討論，正好是為恢復富爭議的條文的莊嚴和權威性。
從大的角度看，基本法將實施50年，難道要一次修改也沒有才算是夠權威嗎？中國在文革後撥亂反正，在1978年重新確立憲法的莊嚴地位。在過去30多年間，憲法亦曾修改多次，包括增加有關特別行政區條文的修改。沒有這一個修改，香港特別行政區的存在還缺乏憲法基礎呢！
所以，基本法的莊嚴和權威性不在於其沒有修改，而是在有需要的情下公開有序地修改。關於居留權問題，茲事體大，不是特首一個人說了便算，反而如果他能領導一個有成果的修改基本法討論，才真真正正確立其領導特區的公信力。
盧子健 公共事務顧問
