梁振英政府開局遇到巨大困難，是不爭的事實，原因眾多。公眾比較容易見到的原因包括梁班子成員的質素問題；梁振英當選過程未有得到公民社會、泛民主派甚至建制派內部的廣泛支持等等。
上述的都是目前香港政局的時代特點，從樂觀角度看這些因素並非必然，也並非一定長期存在。
但梁振英政府開局維艱，也有結構性因素，就是主要官員問責制及其後擴大了的政治任命系統，或可簡單稱為問責制。
問責制成立至今10年，弊端早見，但今次政府換屆，突顯出問責制的嚴重缺陷。
問責制的一個主要目的是避免公務員的因循，以及在撤除公務員所享有的保護罩後，加強主要官員向市民負責的政治壓力。
凡事有利必有弊。公務員體制確實是因循保守，但也有其優點，就是穩定性和延續性。這個優點會因問責制的成立而削弱。
自特區成立以來，香港政府有3次換屆。前兩次換屆未見到問責制對政策穩定性和延續性有重大衝擊，因為董建華在第二屆特首選舉中連任，曾蔭權也在第三屆特首選舉中連任。在第二屆特首任期中段，董下曾上，但曾蔭權歷任董建華的財政司長和政務司長，即使他上任後不是蕭規曹隨，亦未至於局面大亂。
其實在董建華剛剛建立問責制的新班子時，已經隱見這個制度在換屆時存在的風險。在問責制成立之前，董建華已引進幾位非公務員背景人士出任主要官員，包括梁愛詩、梁錦松和楊永強，後來梁愛詩曾面對立法會的不信任動議，梁楊二人亦在問責制設立後辭職下台。
董建華成立問責制時另外引進幾位非公務員背景人士出任主要官員，包括馬時亨、李國章、廖秀冬、何志平。馬時亨第一個踩了政治地雷，終至鞠躬道歉，不過他政治手腕圓熟，終於倖存下來。而李國章和何志平都在不同事件上掀起軒然大波，例如教育學院風波、教育改革爭議、平機會風波等，可見公共行政經驗不多的主要官員都是高危一族。
梁振英本人沒有公共行政經驗，又不像董建華是在當了一屆特首經驗的基礎上組織新的問責班子，而他在競選期間所標榜的是改革，公眾以至公務員團隊都期望會有政策變化。既然如此，大家就翹首以待，採觀望態度。
如前所述，所有制度有利有弊。如果問責制的優點能夠充分發揮，或許可以抵消其弊端所帶來的問題。
設立問責制，原意本以為可以為政府廣納人才，亦據此加強其政策創新能力，及回應社會政治衝突和民情的能力。
問責制有優點 惟政治現實下不存在
可惜的是，上述問責制的優點只是理論上的優點，在香港的政治現實環境內根本不存在。
香港並沒有一個民主選舉政府的制度，政府政策並沒有選舉授權過程，而特首以至一眾官員亦未有經選舉過程的考驗，他們面對社會政治衝突和民情的能力不高。反而因為問責制提高了市民的期望，令問責官員更難處理民間湧現的各種意見和訴求。
由於政府的民意授權不足，縱使有問責制，最後仍然一樣要經過很多公眾參與和諮詢程序才能形成新政策，政策創新能力並不比未有問責制之前強。但由於問責官員在制度上的超然性及凌駕性，涉及公眾參與和諮詢活動的公務員在政策制訂方面的積極性大減。他們寧願選擇等候局長指示，使政策制訂的效率不升反降。
除了沒有民意授權外，目前的特首選舉排斥政黨政治。除非當選人是原來政府出身，因此與原來政府班子有默契，又或大量留用舊人，否則新當選的特首組班會是一項挑戰。
梁振英就是一個例子。他組班顯然並不順利，而最後從外加入班子成為問責官員的人士，很多看來都未有恰當的準備。他們到位後才開始掌握有關政策範疇的內容，過去亦未必有制訂公共政策，和與公務員合作的經驗。可以說有一部分主要官員是邊做邊學。
現代政治的節奏快、周期短。人民並不給予新政府很多「學習」時間，也沒有太多耐性等候新官員「成長」。這是全球現象，不單香港如此，而香港資訊流通快、近年民怨積累深，民意壓力煲、滾雪球等等現象比其他地方更嚴重。
沒有民意授權、沒有班子作好準備的空間、沒有政黨的支援，在這種現實的政治環境下，問責制理論上的優點無從發揮。而公務員難以配合新政府，政策穩定性與持續性成疑，則掀動社會不安和造成政策癱瘓。這些是問責制為政府換屆帶來的結構性挑戰。這些挑戰再加上梁振英班子民望低、問責官員質素參差，開局劣勢已成。如果政府以為只要推出討好市民的政策就能化解劣勢，就是把問題看得太簡單。
盧子健
公共事務顧問
