立法會剛復會，一場圍繞「特惠生果金」的管治風波已經爆發。
「特惠生果金」惠及大批長者，理應得到各大黨派支持，但當方案即將提交立法會之時，各方反對力量卻迅速集結，多個政黨要求取消資產申報或提高資產上限。一時間，方案能否順利通過頓成疑問。
面對各大政黨叫陣，特首梁振英率先表明「無放寬空間」，政務司長林鄭月娥更放下重話，聲言「不可以隨意議價」。政黨「移動龍門」提高叫價，官場中人難免心中有氣；但梁班子強硬地表明無修改空間，卻令爭議迅速提升至政府能否保住管治威信的層次，政治上實在相當不智。
政府官員應該明白，在現時的政制下，特區政府在議會沒有穩定盟友，強硬地表示絕不修改政策，猶如「打腫臉充胖子」，一旦在政治現實下最終被迫跪低，政府管治威信勢必大受打擊。去年交通津貼風波中，勞福局長張建宗一直聲言絕不讓步，最終卻在各大政黨壓力下「被剝光豬」的教訓，官場中人應該歷歷在目。不幸地，「特惠生果金」爭議正向覑同一個方向發展。
「政策擁有權」的核心問題
回到正題。增加生果金，幾乎是所有政黨一直爭取的訴求，為何現時政府「從善如流」，各黨派卻「反臉不認人」，紛紛提高叫價？
現時，特區政府由無黨派特首領導，整個管治體制基本上排拒政黨參與——即使建制派政黨能夠加入行政會議，但由於政策制定權操於問責官員（同樣大部分是無黨派）及公務員之手，政黨實際上無法參與決策。
由於政府推出的政策，從根本上並非落實任何政黨的政綱，行政立法之間可謂完全割裂：政黨無法分享「政策擁有權」（Policy ownership），自然不會輕言支持政府，而只會視乎民情變化決定立場，因為即使政策成功通過，議員也難以直接領功（部分政黨厚顏無恥事無大小宣稱「成功爭取」，則早已成為公眾笑柄）；相反，假如民情有所起哄，政黨必會「移動龍門」提高叫價，希望能夠在政策上留下手印，以為日後選舉累積籌碼。在這種政治生態之下，無論政府官員事前做了多少游說諮詢的工夫，當政策正式出台之後，仍然有可能在政黨壓力下被迫修改，政府施政因此顯得反覆不定，管治威信更加往往在爭議之中消磨殆盡。
今次「特惠生果金」之爭，正是這種「惡質政治議價」的典型例子。雖然增加生果金是各黨派的長期訴求，但當政府決定採納並付諸實行之時，議員實際上無法分享「政策擁有權」。政黨要得分，唯有提出各種「加碼要求」，結果工聯會、工黨及民主黨等率先提出取消資產申報，繼而是公民黨力爭全民退保的時間表，民建聯則要求將資產上限加至30萬，自由黨更進一步叫價至50萬——整個政策過程淪為「大話骰」遊戲，各大政黨輪流提高叫價，而聲言不會退讓的政府官員，在現實壓力之下則隨時被迫一退再退。
必須將政治議價導向正軌
平情而論，政黨為爭取籌碼而與政府議價，是天經地義的事情，否則如何向選民有所交代，但香港現時的管治困局，關鍵在於政黨早已發展起來，卻長期被排拒在政府體制之外，結果「政治議價」這種在民主政制必然存在的現象，一直無法堂堂正正進入政府決策中心，而只能用最惡質的形式表現出來，各種政策理性及原則固然被拋諸腦後，政府的施政效率也被日漸蠶食。
新力量網絡月前發表《2012年度香港特區政府管治評估報告》，提出「聯盟政府」的改革方案，正是希望將現時的「惡質政治議價」導向正軌，以打破特區15年來的管治困局。「聯盟政府」方案的核心，是特首及參與政黨將簽訂「聯盟協議」（Coalition agreement），政府將公開吸納政黨的政策主張，以至分配政府職位。
根據新力量網絡的改革方案，在「聯盟政府」的架構下，「政治議價」將會被制度化（institutionalized），並集中於兩個階段進行：一是特首及參與政黨協商籌組「聯盟政府」之時，雙方將會把談判共識寫入「聯盟協議」，以形成一份共同的政策綱領；二是政府按「聯盟協議」草擬具體方案之時，需透過政黨行政會議代表諮詢各黨黨團，形成共識後才將政策提交立法會審議，而各黨則必須按「集體負責制」投票支持（見筆者2012年6月29日本版文章〈反思香港管治模式〉）。
「聯盟政府」的改革方案，將大大改善現時「行政立法割裂」的問題，令參與政黨有充分機會在政策出台之前，把其政策主張加入政府的方案中，從而分享到「政策擁有權」。這將會有助減少政策在出台後，被迫擱置、押後或大幅修改的情。
美國總統福特有一句名言：「協商是令政府有效運作的潤滑油。」（Compromise is the oil that makes governments go.）
「政治議價」絕非十惡不赦，但現行政制令「行政立法割裂」，只會助長「惡質政治議價」文化，嚴重侵蝕政府的管治能力。唯有將「政治議價」規範在「聯盟政府」的框架之下，才能夠把香港管治帶回「責任政治」的軌道。
作者是新力量網絡副主席、香港城巿大學專上學院社會科學部講師
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■延伸閱讀
新力量網絡《2012年度香港特區政府管治評估報告》：http://www.synergynet.org.hk/enewsletter/governance_performance.html
