「我們需要危機感和明確行動——穩固的銀行、堅實的削赤計劃、有力的管治，以及面對任何可能發生狀況的有效應變計劃。」
——英國首相卡梅倫於八國峰會
前文〈假如聯滙脫鈎──從一個老問題說起〉（刊7月26日）提到，香港有需要在各種危機尚未浮現前，就繼續實施聯繫滙率可能遇到的種種狀況，研究好應變計劃。
現在，大家只須把眼光放遠一點，就知道這種研究的重要性。今年5月中，希臘可能會退出歐羅區的傳聞甚囂塵上，外電報道歐洲各國包括非歐羅區的英國，甚至遙至印度，都正就歐羅可能解體擬備應急方案。
雖然財金官員不久便作出否認（因為任何「放棄希臘」的方案都可能變成自我實現的期許，吸引炒家狙擊歐羅），但作為負責任的政府，作出相關的準備絕對正確，就
好像日本政府預演地震疏散計劃一樣，目的當然不是希望地震發生，而是以防萬一。筆者尤其相信，以德國人凡事講究計劃條理的性格，制訂此類計劃自然不過。
無論如何，我所提的滙率政策，只是現代政府面對的種種複雜形勢下，其中一個政策議題而已。尤其香港既要在全球化之下保持國際金融中心的地位，又不得不面對一國兩制下與宗主國的微妙關係，而且這個宗主國在融入國際社會的過程中又矛盾重重，我們要面對的議題是何其困難！
各種議題 矛盾微妙
這就更加突出了政府內外政策研究的重要性。簡單來說，就是我們的政策是否有足夠的brain content。類似須要研究的政策議題有多少？
據說，《是的，首相》這一齣經典電視劇有這麼一幕：公務員之首覲見剛剛獲女王任命為首相的民選政客，手上捧着兩大疊文件。他指指右邊的文件，告知首相那是落
實該黨競選承諾而草擬的政策文件。首相把文件翻了翻，就問他：那左邊的那幾份又是什麼？答曰：那是按照你的政敵在野黨競選承諾而草擬的政策！
雖說這個故事誇張地挖苦了民選政客如何受制於職業官僚，但也真實地告訴我們一個完全政治中立的專業行政系統，如何未雨綢繆，做好備用政策。香港雖然沒有實行
政黨輪替，但在剛過去的特首選舉，也出現了類似的情況：何俊仁也許自己也知道沒可能當選，但是唐英年和梁振英兩人上台的話，很多政策都須要做出某些微調。
社會議題 無法主導
就拿梁氏最近為人詬病的「港人港地」為例。政綱明明寫着「如住宅市場過熱」這句話，民粹政客把之形容為「縮數」，自然牽強；但是如果政府真的等到有需要的時候，才來研究什麼方案可以推出，那恐怕就跟過去幾年曾蔭權政府的得過且過，沒什麼兩樣了。
又譬如我們目前面對的「雙非」問題，是八年前就可以預見的。為什麼？因為沙士以後伴隨着中央開放自由行，便已經有很多醫療界的說客，游說政府吸引大陸的有錢人，發展醫療產業，大家只要翻查當年報道就可以找到相關言論。
不過，由於曾蔭權政府沒有就此可能引發的惡果，有系統地做出應變方案，遑論防患於未然，以致後來問題不可收拾時，處於完全被動的狀態。社會上聲討之聲此起彼
落，提意見的你一言、我一語，紛紛亂亂。這時即使做出回應，已是後知後覺，予人見事太遲之感，更何況政府還是無法拿出一個方案，做出一個有力的說法，反而 提出「雙非」嬰兒可以彌補本地出生率下降的歪論。
我注意到，香港學界與評論界不少人指出港府失去了「論述權」，無法主導社會議題，政策制訂處於完全挨打的回應狀態；即使做得對，也只能為各政黨（不論泛民派還是建制派）當作民望提款機，予取予攜，變成各種「成功爭取某某」的競選口號。
不過，如果把這種情況看作純粹是政治公關的失敗，便是知其然而不知其所以然。打個比方，如果輿論陣地是個戰場，取得論述權便等於掌握了戰爭的戰略主導權；但
是如果我們只看到戰場上的節節敗退，便簡單地埋怨前線士兵作戰不力（公務員不配合），後方有人從中作梗（建制派鍋裏反），而不去思考整個作戰方案的制訂與 實施出了什麼問題，便有點見樹而不見林了。偏偏過去董、曾兩屆政府都似乎是走在這方向上。這方面我會在後文加以闡釋。
應變方案 何以難訂
無論如何，針對不同情景的應變方案是須要在「和平時期」就想好的，不能夠臨急抱佛腳。可惜目前特區政府實在已是捉襟見肘，擁有十六萬兵力的行政機關看似雄壯，為何沒有條件進行這方面的工作？原因如下。
首先，是角色尷尬。就拿我們的聯繫滙率作例子吧，金融管理局設有專責研究的部門，相信包含各種專家人才。但是，該局的官方功能是維持貨幣及銀行體系穩定，當中包括管理外滙基金，以及——這是很重要的——「在聯繫滙率制度的架構內維持貨幣穩定」；換句話說，該局主要的定位是一個執行部門，它本身的使命或任務
（mandate），便是維持現行制度的有效運作【註】，要求它自己檢討乃至廢掉自己的使命，是不切實際的。
再者，前文提到聯繫滙率該否檢 討、如何檢討、檢討後無論廢存如何執行，當中牽涉面既深且廣，政治、經濟、社會各層面互相影響，隨時更涉及國際關係，即使是金融專才也不見得能全面應付。
也就是說，須要針對這類影響廣泛的政策議題，做出尋根究底的通盤思考，雖然必然依賴相關部門作出技術投入、提出意見，但又不能完全依賴單一行政部門。
註： 外國某些中央銀行往往要兼顧不少政策目標，譬如德國《聯邦銀行法》規定的法定目標，主要便是保持價格穩定。規定香港金融管理局職能的是《外滙基金條例》及
《銀行業條例》，當中沒有提到通脹、經濟增長或全面就業等政策目標。早前任志剛的文章亦提到可否對目前法例賦予金融管理局的權限，作更廣闊的延伸解釋。
作者為中文大學公共政策碩士課程兼任講師
