第一節 攘奪權力
自武昌起義至清廷遜位，在短短四個月內，三千年的中國君主政體一變而為民主政體。舉國上下對此前未之見的新情勢，既不相習，亦不了了，大都以為不過是由滿洲皇帝換了漢人總統，與歷代王朝的更易無大區別。革命黨人亦多缺乏民主政治運用的藝術與經驗，僅有理想與熱忱，舉措往往不切實際。立憲派之病與革命黨略同，革命期間一度與革命黨攜手不久又分道揚鑣轉而依附實力派的袁世凱。袁昧於時勢、以舊政權的繼承者自居，一意圖謀鞏固地位，擴張權力，予智自雄，排除異己，不明共和為何事。對於革命黨，先之以欺弄，終之以摧殘。曾為效命的立憲派，同遭遺棄，民國僅存虛名。
一、黨派分野與政局動蕩
民國成立，同盟會聲勢煊赫，莫之與京，攀附者爭先恐後。向義者固然不少，趨炎附勢者更眾。一九一二年三月，由秘密組織改為公開政黨，以完成行政統一，促成地方自治，實行種族同化，採用國家社會政策，普及義務教育，男女平權，歷行征兵，整理財政，力謀國際平等，移民實邊為政策。除力謀國際平等、男女平權兩項較為富有新的意義外，原有的平均地權、土地國有主張，變為空洞的國家社會政策。為便於與袁世凱聯好，曾有推汪兆銘為總理之議，未成事實，仍由孫中山任之，以黃興、蔡元洪為協理。凡此者可見同盟會的妥協性。
同盟會為多種派系結合而成，內部久有爭執。和同盟會抗衡的立憲派，步調亦不齊一，大致可分為海外與國內兩支。前者由康有為、梁啟超領導，後者以張騫、湯化龍、孫洪伊、譚延闓為中堅。辛亥前二三年．華僑痛憤清廷的冥頑不靈，專事壓迫漢人，康、梁的保皇號召失去作用，傾向革命者漸增，辛亥革命軍起，加入同盟會者愈眾。梁自雲："海外吾黨．今祇餘百分之二三。"康仍持保皇之說．梁則贊成共和。梁以未身預民國締造，較之張騫、湯化龍等，一時雖頗有遜色，但在立憲派中的聲望仍非他人所及。
首先脫離同盟會而別樹一幟的為章炳麟，一九一二年一月，與張騫等組成"中華民國聯合會"，繼更名"統一黨"。湖北孫武亦別立"民社"，聲勢不小，一九一二年五月，與統一黨合為"共和黨"，舉黎元洪為理事長，以保持全國統一，採用國家主義，以國家權力扶植國民進步，以平和實利立國為政綱，在臨時參議院中事事與同盟會對立，而為袁世凱張目。不久章炳麟派仍號統一黨，立場與共和黨並無大異。另一自同盟會分出而與立憲派有相當關係的政黨為"統一共和黨"。此外尚有性質相似的若干政團。純粹立憲派組成的為湯化龍、林長民的"共和建設討論會"，孫洪伊的"共和統一黨"，林林總總，大小政黨不下十餘，影響力較大的為同盟會，次為共和黨。
立憲派多認為康有為的主張已不合時宜，推梁啟超領導，重整旗鼓，有聯交袁世凱或與黎元洪派合流的兩種意見。梁傾向前者，袁亦樂於加以利用。清帝退位的第二天，梁士詒奉袁之命，致電梁啟超，謂袁有意延攬，已托張騫向同盟會疏通。袁當選總統後，梁啟超來電祝賀，暢論政黨問題，謂革命黨中的感情用事者，斷不能與袁相合，對之既不可減壓，又不可阿順，惟有使立憲派與革命黨中的有政治思想者，成一大黨，收為已用。袁大加稱道．謂"所策皆至確不易"，盼他早日歸來進行。立憲派謀以共和建設討論會為中心，再合並非同盟會各黨，如共和黨、統一黨，黎元洪居其名，梁啟超居其實，爭取各省都督如蔡鍔、譚延闓、程德全等的支持。一九一二年六月，政局不安，促梁返國運動益為積極，甚至蔡鍔、程德全、黎元洪請袁破格錄用。湯化龍認為時機已到，梁如歸國，可與黎元洪提攜，或合並各黨．或別造一黨使同盟會不敢輕侮，再取代同盟會的內閣。
上海和議之時，唐紹儀的態度已引起袁的猜疑。其後唐為促成袁與革命黨的合作，不惟加入同盟會，且曾勸袁南來，袁愈以為他與孫中山結納，別有所圖，楊士琦、楊度、趙秉鈞輩乘而謀孽。孫中山尚無意與袁爭一時長短，宋教仁則力主政黨內閣，人稱唐紹儀內閣為唐、宋內閣，唐不甘完全仰承袁的鼻息，宋尤不肯事事將順。袁不習於民主政治，左右又盡為舊日官僚及敵視同盟會的政客，袁、唐間的裂痕浸大。同盟會初欲假國會之力，以監督政府，使袁不得擅作威福。自共和黨出現，同盟會失去了對臨時參議院的控制。袁深知清室的迅速滅亡，由於外重內輕，進而謀收地方主權。此時他的勢力僅及於華北、東北，對於南方同盟會的都督固不能指揮自如，非同盟會的都督亦多各行其是。南京留守黃興，望高權重，有第二總統之稱，袁更有芒刺在背之感。因人成事的湖北黎元洪，形單影孤，革命黨人氣焰囂張．視黎蔑如，黎思結袁自保，袁復有意籠絡。袁以整頓軍務為名，命各省裁兵，不得自為風氣，阻撓侵越。黎承袁的意旨，主張軍務與民政分為二途，同盟會的都督力言不可。
借款不成，為清室被迫退位的另一原因。及袁當選總統後，軍費所需既巨且急，英、美、德、法四國銀行團允於南北統一後供給，並應袁之請，先行墊付若干，附帶條件為此後墊款及善後大借款，須由四國銀行團優先承擔。袁再請墊款，銀行團要求監督用途，並不得向他處另借。唐紹儀以條件過苛，改向比利時銀行訂借。英、美、德、法公使指為失信，要求取消並道歉。唐不得已，允由銀行團承借。四國銀行團又要求借款開支須經其核准。遣散軍隊須由外國武官監督，唐不能接受。袁以唐將比國借款的大半付與南京政府，早已不滿，改命與唐不睦、籍隸共和黨的財政總長熊希齡與銀行團交涉，借款雖仍未商就，墊款則已成交。黃興連電責熊，共和黨進行倒唐，唐不安於位。直隸都督問題發生，更感難堪，①遂於一九一二年六月十六日辭職出京，同盟會閣員繼之求去。共和黨、統一黨紛電詆唐蔑視職守，結黨把持，應組織超然內閣，袁即以外交總長陸征祥為總理，以在臨時參議院發言不當，新提閣員悉被否決。北京軍警指參議院挾持私見，黎元洪責其違背共和精神，章炳麟斥為"奸府"，請袁便宜行事，盛傳將解散參議院。參議院迫於形勢，通過袁第二次提出的閣員，次日，即彈劾陸征祥失職。陸稱病請假，由趙秉鈞代理，此為同盟會或國會與袁的第一次正面鬥爭，亦為袁第一次對同盟會或國會的脅迫。
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①直隸省議會請以王芝祥為該省都督，唐商得袁的首肯，表示同意。未幾袁借口直隸軍人反對，背棄諾言，改命王芝祥赴南京辦理遣散軍隊，唐拒絕副署，袁置之不理。
孫中山將總統讓袁之後，決致力於國家建設，積極宣傳民生主義、實業發展、鐵路計劃。黃興亦請辭南京留守，示無割據之意。內閣問題發生，袁邀孫、黃入京，以期消弭政潮。同時從黎元洪之請，召武昌起義有功，而與黎積不相能的湖北軍務司副司長張振武、將校團團長方維北來，加以殺害，罪名是"圖謀不軌"，臨時參議院及黃興嚴詞詰問，袁為制造同盟會對黎的惡感，將黎來電公布，使黎無以自解，死心相依。孫中山為顧全大局，八月下旬，毅然北上，黃興繼之而至。孫留京二十餘日，與袁會談十三次，希望袁作正式總統，十年內練陸軍百萬人，建築鐵路十萬裡，袁即授以計劃全權。為使袁得以放手而為，孫、黃同意由趙秉鈞出任內閣總理。九月二十五日，袁發表八大政綱，謂係與孫、黃及黎元洪的共同協議，包括開放門戶，輸入外資，興辦鐵路、礦產，建置鋼鐵工廠，提倡國民實業，軍事、外交、財政、司法、交通取中央集權主義，其餘採地方分權主義，竭力調和黨見，維持秩序，早日獲得各國承認與借款。同日，任命趙秉鈞為國務總理，閣員多加入甫由同盟會改組而成的國民黨，算是國民黨內閣，國民黨願以全力贊助政府。
唐紹儀去職後，宋教仁認為同盟會的擴組與增強至為迫切。為爭取正式國會議員的多數，阻止梁啟超的大黨計劃，更有此必要。共和黨是同盟會勁敵，無法言歸於好，統一共和黨的干部多為同盟會舊人，願於有條件之下與同盟會破鏡重圓。鑒於共和黨與袁世凱的勾結日急，同盟會接受了統一共和黨的要求，易名為國民黨，刪除政綱中的男女平權，改力謀國際平等為維持國際和平，改採用國家社會政策為注重民生政策，變總理制為理事制。八月二十五日，國民黨正式成立於北京，除同盟會、統一共和黨外，並加入了三個小政黨，孫中山任理事長，黃興、宋教仁、王寵惠、吳景濂等為理事。另有參議，列名者有各省都督，如胡漢民（粵）、柏文蔚（皖）、李烈鈞（贛）、閻錫山（晉）、譚延闓（湘）、尹昌衡（川）等，黨員中熟悉西方政治的固有，官僚政客亦多。此事係宋教仁一手促成，孫中山就請他代理理事長。
約在同盟會擴大而成為國民黨的同時，共和討論會亦與共和統一黨等政團商定合為民主黨，梁啟超的大黨希望頗有實現可能。袁世凱與孫中山、黃興達成協議後，並想將梁啟超收入轂中。一九一二年十月，梁與袁獲致諒解，由日本返國，袁禮遇有加。梁自稱所受歡迎幾倍於孫、黃。"上自總統府、國務院諸人，趨蹌惟恐不及，下至全社會，舉國若狂，吾一身實為北京之中心"，"反對黨屏息而共和、民主兩黨，人人有哀鳴而思戰鬥之意。國民黨……手忙腳亂"。他以為前途氣象至佳，大有可為，曾動組閣之念，不免視事太易，自命過高，不自覺的為袁所愚。國會選舉結果揭曉，民主黨當選者寥寥無幾，梁為爭取議會席位，不得不於一九一三年二月加入共和黨。及宋教仁被刺（見417-418頁），國民黨指目於袁及梁。梁夢寐以求的大政黨，遲遲不成。袁更無意用他為國務總理，始知"客觀的事實與主觀的理想，全不相應"。但仍想結合各種力量，以"禍國最烈"的暴亂派（國民黨）為第一敵，先注全力以與之抗，而以"腐敗社會"（袁系）為第二敵，暫時稍為假借，他詆國民黨為橫行驕蹇的新貴族，稱袁的政府在法律上為國家機關，應予維持。五月二十九日，在袁決心與國民黨干戈相見的前夕，共和、民主、統一三黨正式合為"進步黨"，黎元洪任理事長，梁啟超、張騫、伍廷芳、湯化龍、孫武、蒲殿俊等為理事，直隸都督馮國璋、熱河都統熊希齡、雲南都督蔡鍔、廣西都督陸榮廷等為名譽理事，梁啟超是實際的黨魁。在袁或北洋派與國民黨的對峙中，進步黨成為第三種勢力，而與袁或北洋派一氣，國民黨主張主權在人民，採議會政治，地方分權，進步黨主張主權在國家，中央政府應強而有力。這是兩黨政策的分野。
二、袁與國民黨的武力決鬥
袁世凱就任總統不久，即有第二次革命之說。唐紹儀內閣倒後，袁將行帝制的傳說復盛。張振武等被殺，若干國民黨人，確有舉兵之議。孫中山、黃興北京之行並不能使袁釋然。一九一二年十一月，俄國與外蒙古私訂協約，中國朝野憤慨，孫中山表示願親赴東京，促成中、日同盟．與俄一戰。宋教仁亦欲自行出使，與日本提攜。日本對袁向不友善，而與國民黨素有交往，袁恐孫、宋將借對外以對內，結援日本，陷已於不利，擬命他的私黨曹汝霖前往，別圖活動，為日本所拒，更增加他疑懼。
袁為削奪都督權力，於各省置民政長，作為省行政長官，籍隸國民黨的江西都督李烈鈞、廣東胡漢民堅決反對。孫中山建議民選，袁定要由中央委派，特頒誥誡軍人訓條，統一察吏政權。新任江西民政長遭到拒絕，袁歸罪於李烈鈞，斥其反抗中央，派軍艦開往九江制止。共和黨亦稱國民黨向日本借款購械，謀割據東南。袁聲言對於不逞之徒，當竭力殄除。李烈鈞反唇相譏，責中央濫肆淫威，內戰有一觸即發之勢，賴各方調停，暫獲無事。
袁對國民黨的更大忌恨為國會選舉。國會有兩大任務，一為選舉正式總統，一為制定憲法。一九一二年八月，國會組織法與議員選舉法公布，競選活動展開。國民黨聲勢浩大，悉力以赴，倘一旦獲勝，不僅內閣將為所得，袁的正式總統亦大成問題，縱令當選，國會所制定的憲法，勢必仍於其不利。國民黨報紙倡言，將來國會應自行集會於北京以外的其他地方，庶可盡立法之責，制定最堅固的憲法。否則若議員"一入袁氏之武力世界中，將皆成為木偶"，等於說北京不宜再作首都。孫中山為對俄問題亦謂，非速行遷都不可。袁亦借對俄問題，發表憲法意見，謂今日總統不負責任，無以自由執行，能否達到廢除俄蒙協約目的，須視將來憲法如何。
"若為弱國、亡國憲法，雖勝餘百倍，亦無能為役。此後當為全國制定憲法，不當為防閑人制定憲法﹔當為總統辦事地方制定憲法，不當為防制一人制定憲法。故制定憲法必取消防御主義。"對於國會集會地點，一九一三年一月，除明令定為北京外，直隸都督馮國璋通電斥國會自行召集、自行指定地點之說為動搖國本的謬論。"其罪既不容誅，其心尤不可問……惟有執國法以隨其後"。袁與國民黨之爭愈趨尖銳，暗中對付國民黨要人的陰謀已經決定。
是年二月中旬，孫中山自上海至東京，發表演說，盼中日輯睦，並曾與日本首相桂太郎兩度密談，共同發起"中日同盟會"。兩人論到今後的中國，桂太郎說，袁世凱終非忠實的政治家，終究為中國敵人，亦為孫的敵人。不過今日如和他相爭．反無益有損。應以全力造成鐵道干線，再起執掌政權，日本必全力為助。不數日．桂太郎去職，孫續與新首相山本權兵衛相晤，仍望中日聯好，經濟合作。袁於孫之訪問日本，本存猜忌。共和黨人復張大其辭，謂國民黨有不軌之圖。
半年以來，宋教仁極不滿於袁，惟聲稱不爭目前得失，自有將來局面。又說，欲救此拖延政局，須俟國會成立，改組一負責任政府。孫中山游日之時，國會選舉結果已經揭曉，國民黨居於優勢。宋教仁所說的將來局面已至，一再在武昌、上海演說，指責現政府苟且因循，罪無可逭，扶危濟傾，惟國民黨是賴。國民黨議員明謂非倒袁無以奠定共和。三月初宋又在南京攻擊現政府的外交、內政、財政，謂 "中華民國之基礎極為動搖．皆現在之惡政府所造成"，俟正式國會成立，內閣宜由政黨組織，憲法由國會自訂，地方與中央分權，取消腐敗官制，國務總理由國會推舉，不必由總統提出與任命，使政府成為國會政府。這些露骨的批評，在民主國家原為常事，在袁世凱及國務總理趙秉鈞則難以忍受。黃興惡袁恣肆，欲因正式國會改選總統，章炳麟主推黎元洪，宋教仁同此意見，與黎已有成言，事為袁、趙偵知，決除宋而後已。
一九一二年十一月，袁已對國民黨發出警告，凡有倡言革命者，依法嚴辦。趙秉鈞出身小吏，一向主管警務，習於下級社會情事，蓄養私黨以為爪牙，上述命令發布後三日，趙的秘書洪述祖召上海幫會頭目應夔丞北來，給以巨資，命暗殺國民黨首領，一九一三年二三月間，國會召開在即，倒袁傳說愈熾。三月十三日，應夔丞函洪達祖，謂宋在上海運動軍隊，若不剪除，大局將亂，洪命妥速辦理。二十日，宋在上海車站遇刺，二日後不治而死，年三十二歲。
任何人都明白宋教仁是死於政治暗殺，事件發生後的第三天，全案破獲，証明袁世凱、趙秉鈞確為主使者。三月二十五日，孫中山自日本趕回上海，主迅速出兵，出其不意，先發制人。黃興等認為力有不足，主法律解決。國民黨議員在國會中幾佔半數，如能再聯合其他黨派，先之以質問彈劾，繼之以憲法運用，最後不舉袁為正式總統。倒之並非難事。因之議久不定，遷延蹉跎。袁處於中央有利地位，兵符在握，以英國為首的列強復予以財政支持，遂決與國民黨見一高下，調兵遣將，著著領先。
一九一二年六月，英、美、法、德四國銀行團接受了俄、日的要求，允對華借款不妨礙俄國在北滿、外蒙、新疆及日本在南滿、內蒙的特殊權利，合組六國銀行團，續與袁政府談判。一九一三年三月，美國新總統威爾遜（W. Wilson）以借款條件有損於中國行政獨立及門戶開放政策，宣布退出，六國銀行因變為五國銀行團。四月二十七日，袁政府不經國會同意，徑與簽訂所謂"善後大借款合同"，總額二千五百萬鎊（二萬萬五千萬元），年息五厘，八四折交款，用途為清還外債，支付政費，三天內交兩百萬鎊①。借款的擔保為鹽稅，設鹽務總署，內置稽核總所，產鹽地區設分所，由洋員稽核稅收。又設審計院，內設外債室，由洋員任外債長，審計開支。美國雖未參加借款，而五月二日的承認民國政府，無異於對袁的精神支持。
正式國會於四月八日開幕，國民黨議員或因得失心重，或被袁收買，對宋案迄無表示。孫中山、黃興請嚴究要犯，指趙秉均主謀，趙反誣黃興設暗殺機關。對於大借款案，黃與國民黨都督紛紛反對，責政府違法，國會亦不予承認。孫曾對銀行國警告，並勸各國政府人民阻止付款，俱歸無效。這是民國以來帝國主義者初次助長中國內戰。
善後大借款成立，黃興知戰事難免，始有意舉兵討袁。五月，章炳麟、岑春煊相繼到武昌，游說黎元洪。黎以宋教仁死，懼禍及已，復以與國民黨宿怨甚深，懷疑黃興欲圖湖北，已決心附袁。袁軍遂至漢口。屬於進步黨的都督，均隨黎為袁張目，甚至國民黨的山西、陝西都督亦列名於攻詆黃興的通電。袁得銀行團墊款後，即以陸軍總長段祺瑞代理國務總理，有如戰時內閣，明令痛斥第二次革命密謀。嚴捕內亂黨徒，撤銷黃興的陸軍上將，拿問國民黨國會議員。馮國璋等八十二人通電，決以武力對待傾覆政府之人，袁公開談話，倘孫、黃另組政府，即以兵力征伐。國民黨仍然舉棋不定，意氣大非兩年前可比，持重不敢輕發。社會人心對袁尚未完全絕望，認為他有經驗能力，國民黨跡近奸亂，反袁為一黨之私。上海總商會呼吁和平，如先啟兵端，即為與人民為敵，視為亂黨。蘇、浙士紳及國民黨名流汪兆銘、蔡元培同在奔走調停。進步黨領袖梁啟超謂秩序一破，定招列強區分，有政府終勝於無政府，"暴民政治之禍，甚於洪水猛獸"。在此苟安的心理下，國民黨再想重演辛亥年之事，已無可能。袁亦非當時的清廷可比。
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①八四折後，實際借款為二千一百萬鎊，以二百八十萬鎊清還各省借款，二百萬鎊賠償辛亥革命期間各國損失，再扣除已墊付款六百萬鎊，僅餘約一千零二十萬鎊。
六月九日，袁斷然罷免江西都督李烈鈞，李為反袁的急先鋒，竟卸職而去。於是廣東都督胡漢民、安徽都督柏文蔚及參預反袁運動的粵漢、川漢鐵路督辦岑春煊一一被黜。李烈鈞到上海後，經孫中山的激勵，再返江西。以九江已為袁軍所據，七月十二日，改於九江以東的湖口舉兵，稱江西討袁軍總司令。二次革命正式爆發。黃興欲擁岑春煊主江蘇軍事未果，乃投袂而起，新入南京，迫江蘇都督程德全獨立。接踵而起的有上海、安慶、福州、長沙、重慶。袁的主力軍分由京漢、津浦鐵路南下，海軍駛集長江。江西、南京為主要戰場。李烈鈞、黃興先後兵敗，兩個月內，勢及江西、江蘇、安徽、廣東、福建、湖南、四川七省的討袁軍煙消雲散，①孫中山等分走日本、南洋。
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①七月二十五日，袁軍李純奪取湖口，八月十五日入南昌。七月二十九日，黃興離南京。九月一日，南京為袁軍張勛佔領。上海討袁軍總司令陳其美屢攻制造局不下，八月十三日失敗，廣州由陳炯明領導，八月四日，兵變被逐，八月六日，安慶柏文蔚出走，福建孫道仁、湖南譚延闿的獨立，頗為勉強，分於八月九日及十三日取消。重慶的熊克武於九月十二日為助袁的川滇軍所敗。
三、變相的君主
辛亥革命的結果是袁世凱取代清廷。他雖控有中央、北洋軍的防區，然勢力只限於直隸、山東、河南等省。經過二次革命，戰敗了國民黨，他的勢力始大加擴張，以倪嗣沖、李純、張勛、湯薌銘、龍濟光、劉冠雄分任安徽、江西、江蘇、湖南、廣東、福建都督。張勛因在南京縱兵殺掠，日人三名被戕．引起日本的嚴重抗議，英、美一致指摘，袁調張為長江巡閱使．以馮國璋代督江蘇。馮與倪嗣沖、李純為北洋嫡系，湯薌銘、劉冠雄、龍濟光為袁的私黨。雲南都督蔡鍔於討袁之役，態度中立，事後被召入京，黎元洪亦被迫離開湖北。①袁世凱幾盡有東北、華北、華中及東南瀕海諸省。
二次革命前後，國民黨的國會議員，有的懼禍離京。有的但圖苟全，有的脫黨附袁，已成四分五裂之局。袁以進步黨的熊希齡為國務總理，熊稱決組成一個第一流人才、第一流經驗的內閣，但是外交、內務、陸軍、海軍、交通五部俱為袁系人物。進步黨所得的只有教育（汪大燮）、工商兼農林（張騫）、司法（梁啟超）及熊自兼的財政總長，情形與唐紹儀的同盟會內閣無異。②
袁之以熊組閣，不過借以表示他並非不容政黨，不用新人，實際是以進步黨為過渡，幫助他取得正式總統。選舉正式總統須先有憲法，制定憲法需要相當時間。袁恐夜長夢多．再有變化，將來的憲法對他是否有利，正式總統是否能必然到手，俱是問題。早在五月，當他與國民黨破裂在即之時，已要求國會先選正式總統，說是非如此不易獲得各國的承認，民國的地位不算穩固。所謂民國的地位，就是他的地位。八月，袁的軍事勝利在握，黎元洪與各都督，聯名請國會提前制定憲法內的總統選舉法，進步黨和他們一唱一和。此時國民黨議員愈不敢立異，參議院、眾議院議長均為進步黨，③且公開主張擁袁為正式總統。十月六日，依照總統選舉法由參眾兩院合組總統選舉會，便衣軍警與無賴組成的"公民團"，包圍會場，非將他們屬望的總統當天選出，不許議員離開一步。經三次投票，一直到了深夜，袁方如所願。翌日，黎元洪再當選為副總統。英、俄、法、德、意等國立即承認中華民國，美總統威爾遜亦向袁祝賀。袁興高採烈，於十月十日就職。
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①陸軍總長段祺瑞親至武漢，強黎北去，湖北都督由袁系的段芝貴繼任。黎至京後，被置於瀛台，即十五年前慈禧幽禁光緒處。
②梁啟超欲自任財政，袁不同意，經熊力爭，改由其自兼。
③參議院議初為國民黨的張繼，六月張繼離北京，由進步黨的王家襄繼任，眾議院議長為湯化龍。
袁根本不想要憲法，亦不喜臨時約法。就任正式總統後六天，向國會提出增修約法案，要求擴大總統權力。國會以憲法草案已經脫稿，無增修約法必要。袁徑行致電各省都督、民政長，詆國民黨把持憲法起草委員會，所擬草案，侵奪政府權力，形成國會專制，影響國家治亂興亡。十一月四日，發動政變，指國民黨議員構煽為亂，下令解散國民黨。取消籍隸國民黨的國會議員資格，從此國會不足法定人數，無法開會，憲法起草委員會及憲法草案無形撤銷，時距袁當選總統不及一個月。殘餘的國會提出質問，熊希齡答稱，國會現已無權。翌年（一九一四）一月，再下令停止所有議員職務，國會正式解散，各省議會亦先後遭到同一命運。梁啟超曾勸袁對國民黨不可過事壓迫，方可攜國會以號召天下，袁不之從，進步黨一樣殃及。輿論不滿於袁，對進步黨亦嚴加責難，多歸罪於梁，謂共和國之無國會，自中華民國始。解散國會出自總統，副署出自總理，以社會所最信仰之人，而又自負為名流內閣者，竟出於此，實百口莫辯。對於現實的財政問題，熊更為棘手，掌握鐵路收入與交通銀行，人稱"財神"的"交通系"首領梁士詒，有意與熊為難，熊與梁啟超一籌莫展。有人勸他們從速自拔，勿再為他人作工具，袁亦望其早去。一九一四年二月，熊、梁終於挂冠。戊戌變法梁等曾為袁所賣，現又重嘗苦果。
國會解散後，一九一三年十一月五日，袁命各省派員來京。會議地方行政。尋擴大為"政治會議"。以前清雲貴總督李經義為會長，各都督請袁咨詢以救國大計及增修約法程序。政治會議議決停止國會職務，另設造法機關，修改約法。此一造法機關，定名曰"約法會議"，一九一四年三月成立，議員名為選舉，實同指派，變節的國民黨人孫硫筠為會長。五月一日，所謂中華民國約法公布，即"新約法"。廢止民國元年的臨時約法，即"舊約法"。新約法規定總統總攬治權，對國民負責﹔舊約法規定以國會、總統、國務員、法院行使治權，內閣對國會負責。新約法規定立法機關為"立法院"，由總統召集，別設"參政院"為總統咨詢機關﹔舊約法規定國會自行召集。新約法規定總統得制定官制、官規、任免文武職員、宣戰、媾和、締約﹔舊約法規定以上各事須經國會同意。新約法規定總統得頒給爵位﹔舊約法無此規定。新約法規定總統為行政首長，置國務卿贊襄之﹔舊約法規定國務員輔左總統，負行政責任。新約法規定遇有非常事變，總統得為財政緊急處分﹔舊約法無此規定。新約法規定憲法由參政院起草審定，再由國民會議決定﹔舊約法規定憲法由國會制定。新約法規定立法院未成立前，參政院代行立法院職權，易言之即不擬成立立法院。
新約法公布之日，廢除國務院，於總統府內設"政事堂"，以國務卿為首領。下置左丞、右丞，徐世昌為國務卿，哀的親信楊士琦為左丞，徐的親信錢能訓為右丞。總統為海陸軍大元帥，置大元帥統率辦事處。又置將軍府，裁撤各省都督，分授以將軍名號，督理軍務，作為中央的臨時派遣官。地方行政採省、道、縣三級制，改民政長為巡按使，道稱道尹，縣稱知事。
袁的權力雖極度擴大，仍感不滿。尚被永遠保持，以及於身後。供他指揮的參政院有七十三名參政，由袁任命，多為新舊官僚，院長為副總統黎元洪。一九一四年八月，參政院議決修正總統選舉法，交約法會議討論。十二月，通過頒布。總統任期，由五年延至十年，期滿參政院得議決由總統連任。如須改選，現任總統得推薦三人為候選人，現總統亦可繼續當選。總統選舉會由參政及立法院議員各五十名組成。袁不只是獨裁元首、終身總統，並可指定繼承人，與皇帝毫無二樣。他的外籍憲法顧問美人古德諾（Frank J.Goodnow），日人有賀長雄．對於約法、總統選舉法的修改，均參與其事。
有了君主的實際，還要在形式上予以襯托。國務卿的"卿"字，係隱喻總統之同於皇帝。左丞、右丞及總統府的內史、承宣等官名，及文官官秩之分上卿、中卿、少卿、上大夫、中大夫、上士、中士、少士無一非封建舊稱，古者惟天子得祭天地，尊孔為鞏固君權的必要之舉。一九一四年二月，規復祭天、祀孔。祭天由總統主持，用古代冠服，行跪拜禮，祀孔的禮儀略同。此外尚有覲見條例，軍人訓條命軍人"忠事元首"。
一九一四年為袁世凱大力復活帝制的一年，亦是清室遺老認為復辟在望的一年。他們對於在前清歷居要職的趙爾巽、錫良、李經義、寶熙、勞乃宣等之被任為參政院參政，徐世昌以清室太傅之被任為國務卿，及清史館之設置（館長為趙爾巽），無不大感興奮，以為袁有意復辟，辛亥冬間，勞乃宣曾發表一篇《共和正解》，說是"君幼不能行政，公卿相與，和而修政，故曰共和"，希望保持宣統的名位。是年（一九一四）他又作了一篇《共和續解》，為袁代籌，勸袁暫改中華民國為"中華國"，俟總統十年任滿，將政權還之宣統。康有為乘袁倡行尊孔之時，大事宣傳，其意實在復辟。禮制館顧問官劉廷琛請返政清室，國史館協修宋育仁及美國傳教士李佳白（Gilbert
Reid）分在北京、上海公開講演復辟。他們會錯了袁的意圖，變更國體的願望雖然彼此相同，但是復辟的主張與袁的帝制自為打算，則南轅北轍，無法兩行。袁加宋育仁以"邪說惑眾，紊亂國憲"的罪名，解送回籍。復辟派大為沮喪。
