最近中日關係不斷惡化，導火線是東京都知事石原慎太郎聲稱要「購買」釣魚島，日本首相野田佳彥繼而說要把釣魚島「國有化」，令爭議難以迴旋。值得注意的是，這波爭議並非日本中央政府主動挑起，而是由地方行政單位「東京都」編導，屬於一種地方外交，在國際關係理論中，普遍被涵蓋在平行外交理論（Para-diplomacy）的次國家（sub-national）框架內，可能成為影響日後中日關係的重要元素。
「地方自治」的歷史與現實
世界各地在國家層面以外、以內，一直以不同方式讓地方層面參與國際事務，但日本地方外交逐漸坐大，則有其獨特背景。對此研究最詳細的，首推在澳洲任教的印裔日本研究學者贊尼（Purnendra Jain）2005年出版的《日本的次國家政府在國際事務》（Japan's
Sub-national Governments in International Affairs）一書，但專門以這框架研究中日關係的學術論著，則明顯不足。
日本地方政府對國際事務興趣愈來愈大，部分源自史上藩侯割據的傳統，部分則源自二戰後日本憲法的「地方自治」章節，目的是避免過分強大的中央政權再出現，成為軍國主義溫脇。理論上，日本地方的自治程度頗有限，而在冷戰期間，也有共產黨、社會黨等長期挑戰自民黨政權，日本地方政治影響中央，並不常見，更遑論影響世界。但冷戰後，自民黨一黨獨大的超穩定結構崩潰，日本中央政權更迭比從前更頻繁，平成年代至今23年，換了16位首相，反而地方政權能維持相當穩定性，地方領袖的影響力慢慢開始增強。像石原慎太郎，1999年當選東京都知事至今，並於1972至95年擔任代表東京都的眾議員，在同一地方盤踞長達40年，既有個人魅力，也有一定政績，中央政客人來人往，他們卻逐漸成了不倒翁。
就日本地方自治的權限，原來並無明確釐定參與國際事務的界線，一切都是自行發揮。冷戰終結前後，日本經濟泡沫爆破，而在全球化過程中，最受影響的又是地方政權，中央與地方之間就預算、福利、稅收等分歧愈來愈大。地方政府為解決自身經濟問題，開始積極與中央討價還價，過程中，就逐漸延伸到參與國際事務。正如贊尼研究，正是因為不少地方政府希望實施與中央不同的對外經濟政策，對外國人能否有地方居留權、應否享有投資優惠等議題，有了實則利益考量，連帶對國際政治議題也關心起來，例如朝鮮「脫北者」的待遇，或第三國人權等。這趨勢，教人想起幕末時代湧現的地方外交活動，幾乎一發不可收拾。
延伸國際摸着石頭過河
日本雖與美國結盟，民間卻存在一定反美傾向，不少地方政府利用這情緒，自行「反映民意」，例如昔日富士山市市長曾拒絕讓美軍坦克過境支援越戰，儘管那是日本國策；又如年前不少城市動員群眾，反對日本為了美國支援伊拉克戰爭。另一些城市則去拓展中央難以處理的對外關係，與蘇聯、朝鮮等發展友誼。據俄羅斯學者茲博格（Yakov Zinberg）對「庫頁島次國家外交」的研究發現，北海道和庫頁島在日蘇、日俄關係欠佳時，也是交往頻繁。日本中央政府對此不但不反感，反而加以鼓勵，另有一個「財團法人自治體國際化協會」（CLAIR），儼如日本地方外交的國際秘書處。
地方行政成反華溫脇？
以上趨勢原來與中日關係不應有太大關連，頂多是一些地方希望多引入中國投資、一些要與華保持距離而已。但自從中國「和平崛起」，日本政府對華政策受到不少無形制約，就是多麼右翼的人去到中樞位置，也不可能直接挑戰北京，因為破壞中日關係並不符合日本利益。但日本民間的反華情緒從來存在，對中國的政經角色益發感到不安，就只能在地方層面發泄，這恰恰配合了地方自治近年要擴權的趨勢。結果，日本地方自治逐漸成了右翼運動溫脇，中國首當其衝。諷刺地，這與當年美國讓日本推行地方自治來監察右翼的原意，剛好背道而馳。
以往學者對日本地方外交一框架頗為輕視，或視之為美國佔領者強加於人的天方夜譚。但經過近年一系列事情的發展，特別是這波釣魚島爭議，個別華人評論員已覺得不對勁，例如《日本新華僑報》總編輯蔣豐月前撰文，要中國警惕日本地方勢力「攪局」；上海外國語大學的武心波院長也警告，日本地方政府「作為次國家行為體……頻繁而大膽地參與國家外交」，「說明國家主義力量加速向強勢地方政府集結」。中日關係放在如此框架，前景並不樂觀，這幾天會介紹當中四個模式供參考。
（日本系列之一）
香港中文大學社會科學院副教授、國際關係研究中心主任
沈旭暉：釣魚台「購島」的幕後角力——當東京都騎劫東京
之二
日本地方行政單位分為一都、一道、兩府、43縣，理論上都實行地方自治。當中最具影響力的，自然是「一都」：東京都。東京都在二戰期間，由東京市與東京府合併而成，地方首長稱「知事」。目前的東京都知事，正是聲稱要「購買」釣魚島的石原慎太郎。石原不但是政客，也是家傳戶曉的文化人，曾發表暢銷獲獎名著《太陽的季節》，這作品後來改編成電影，由石原慎太郎的弟弟石原裕次郎主演，二人均一炮而紅。在論資排輩的文壇，石原慎太郎有一定地位，早年和右翼才子三島由紀夫相熟，當他從政時，早就有了全國性知名度和國際影響力，不能單以「地方政客」視之。
東京都vs.哥倫比亞特區、澳洲首都特區
石原管治的東京都，偏偏並非一般地方，而是有覑特殊影響力。不少國家的行政規劃，把首都所在的地方劃分為面積細小的特別行政區，不受其他地方政府管轄，以免中央反而受地方制約，例如美國首都華盛頓屬於「哥倫比亞特區」，澳洲首都坎培拉屬於「澳洲首都特區」。這些特區雖然也有民選代表，但他們的權力比其他地方首長、議員較多限制，像美國在1973年才讓哥倫比亞特區人民選出自己的市長，但職能與各州州長不能相提並論。美國和澳洲憲法也都規定，聯邦政府或國會，可以凌駕首都所在特區長官或議會的地方決定。不少美國白人擔心，要是沒有制約，以黑人居民為主的哥倫比亞特區隨時做出讓聯邦政府尷尬的行為。中國也曾擔心首都北京的地方政府出問題，文革期間，毛澤東指北京市長彭真要把北京變成「獨立王國」，就將他打倒。
理論上，東京都內部有23個高度自治的「特別行政區」，涵蓋了最重要的首都地方，它們的決定，也可被國會取締。問題是，它們依然屬於東京都，並非中央直轄，1974年前，其區長甚至是由東京都知事委任。東京都包含了首都，本身的權限又大體和其他地方政府一樣，管轄全國最多人口、GDP和整個韓國相若的一區，這就令東京都知事有了不成比例的影響力。像石原慎太郎享有的保安級別，就和首相同級，政論家神一行的著作《石原慎太郎と都知事の椅子》，甚至稱之為「全日本第二有權力的人」。
雖然不少評論員相信，石原挑起中日矛盾只是為了選票，但對這名八旬老人而言，他利用地方力量影響外交，不少時候是所謂「理念」先行，與其他地方領袖利用參與外事提升地方實力不同。在他的作品《國家的幻影》，有一章開宗明義說「對亡國外務省的鬥爭」，可見外交人員是他的主要敵人。他過往利用東京都的特殊身分，力推台北加入「亞洲大城市網絡」，為日台關係拓展了不少空間，對他個人並無明顯得覑，但足以對中央構成壓力。每當他發表激進言論，特別是「否認南京大屠殺」等日本政府也不能接受的觀點，中央政府就會進退失據，因為石原會同時在東京都進行文宣，「包圍中央」，又或大規模進行募捐，要群眾「齊心」支持、對中國威脅「迎難而上」，就像現在那樣。最近日本駐華大使丹羽宇一郎因為發表「親華」言論、反對購買釣魚島，被日本右派大舉攻擊要求調回，石原正是重炮手之一。
東京都「買」釣島：地方力量破中日默契
石原要東京都「購買」釣魚島，邏輯上就不容易說得過去：就是日本聲稱擁有釣島主權，也與千里之外的東京都無關。不過石原有辦法找到日本政府認可的「釣魚島持有人」，對方又以「先到先得」原則情願與石原而不是中央洽談「賣島」，才讓石原越俎代庖。這樣的策略，無異於以地方勢力，逼使中央政府改變釣島政策：根據日本官方說法，日本「擁有」的主要釣魚島島嶼屬於「個人」，由日本政府向其「承租」，並在租下來後禁止任何人登島，以免引起中日爭端。這說法足以對內自圓其說、對外和中國保持默契，原來是中日雙方都幕後同意的，正如日方認為北京應盡量防止保釣人士接近釣島一樣。但石原偏偏要挑戰上述說詞的漏洞：要是東京都成功「買島」，禁止任何人登上釣魚島的中央政策自然不復存在，此所以石原堅持要由東京都購買，而不希望直接由野田佳彥「國有化」，以便東京都與東京討價還價。
假如「購島」真的落實，這既是石原的勝利、東京都的勝利，也是日本地方主義的勝利，對中日關係造成重大影響自不待言，也會令東京都在對美外交也有角色扮演：須知石原除了反華，也同樣反美，對美軍駐沖繩基地十分不滿。在國際案例，中央政府被首都所在的地方長官反客為主並不常見，要不是雙方在作秀，就是反映地方政府尾大不掉。
（之二）
香港中文大學社會科學院副教授、國際關係研究中心主任
沈旭暉：「新船中八策」——大阪如何影響中美日互動
之三
日本地方行政單位中，最具影響力的除了「一都」（新京都），就是「兩府」（京都府、大阪府）。其中大阪府近年在地方外交走得很前，又提出了和鄰近地方合併建立「大阪都」、與東京都平起平坐的構想，足以成為地方外交影響中美日互動的新變數。
橋下徹與「大阪都構想」
大阪原來沒有在日本外交扮演特別角色，但自從日本對東京都的依賴愈來愈深，而經濟持續不景氣，西部發展需要另一龍頭，大阪的機遇就應運而生。這時候，大阪出現了一位明星級政客橋下徹，他既是專業律師，又是通過「法律綜藝節目」走紅的電視藝人，在2008年以不到40歲之齡，以獨立候選人身分當選大阪府知事，成為最年輕的地方領袖，被稱為政壇人氣偶像。
橋下徹極其敢言，金句是「日本政治目前缺乏的就是獨裁」，一方面挑戰中央、另一方面推崇地方強人，既要公務員減薪、又公然打壓工會，切合了部分日本人對政爭不斷愈來愈不耐煩、對傳統政黨愈來愈不信任的心態，甚至有媒體以偏概全地稱他為「當代法西斯」、「日本薄熙來」和「日本蒼狼」。為了落實他提出的「大阪都構想」，橋下徹自願在2011年「降級」參選大阪市市長選舉，擊敗強烈反對「大阪都構想」的原市長平松邦夫當選，同時繼續控制大阪府，希望加速兩地合併。
「日本蒼狼」以美日TPP抗衡中國
要達到這目的，橋下徹必須得到超越地區層面的影響力，因此他需要大阪捲入全國和國際政治，並於2010年成立「大阪維新會」。這原來只是個地方政黨，卻有覑只屬中央政府的全盤目標，橋下徹更像電影情節那樣，仿效幕末傳奇領袖悞本龍馬提出「大政奉還」的「船中八策」，推出「維新八策」，震動朝野。「維新八策」最得民心的，包括全民普選首相、廢除地方稅收制度以加強區域建設等，但同時也觸及外交，特別是開宗明義強化美日同盟，並力主參加美國提出的「泛太平洋戰略經濟伙伴關係協定」（TPP），作為抗衡中國經濟影響力的平台。此外，橋下徹多次要求發展核武，右翼人士覺得特別中聽。
橋下徹和不少日本地方領袖一樣，高度批評中國，曾公開讚美甲級戰犯東條英機而引來中國抗議，但也不斷引入中國資金，算得上務實。假如他的親美政策成為國策，那麼勢由中國主導的、與TPP正面競爭的「中日韓共同體」，就算不胎死腹中，也難以發揮影響力，這是北京最不願看見的。TPP在日本有高度爭議性，日本農產品絕不願意改變現在的關稅政策，去加入美國主導的自由貿易區；但假如有政治組織懂得把TPP與其他有民意基礎的政策綑綁，就像把「利民紓困」和「限制自由」綑綁，短期內卻可能令部分民意改變。假如中國只懂得在中央層面和美日互動，對日本加入TPP，只會束手無策。
小澤一郎也要拉攏大阪維新會
目前大阪維新會已成為大阪府和府內一些城市的第一大黨，更出現了超越地方層面的勢頭。早前維新會仿效日本政壇新人搖籃「松下政經塾」，成立了自己的培訓學校「大阪維新塾」，說要招收600名學員、派出400人參選下屆眾議院選舉，奪取200席，以製造「新人」，改造日本。如此宏圖大計是否成功尚未可知，但這學校一下子吸引到3000多人報讀，則是事實。
比起石原慎太郎，橋下徹的部署有更多染指中央的色彩。不少日本人希望大阪維新會參與國家層面的大選，有調查反映不少日本人認為橋下徹是理想領袖，而不少右翼地方政客，例如石原慎太郎父子、曾否認南京大屠殺存在的名古屋市長河村隆之等，均表示支持大阪維新會，這可能成為一個包圍中央的地方聯盟。就連剛脫離執政民主黨、自立新黨「國民生活第一黨」的政壇教父小澤一郎，建黨前也專門拉攏大阪維新會，但暫被婉拒，因為橋下徹表示合作前提是要小澤一郎支持日本加入TPP。假如「橋下徹旋風」持續，大阪對日本外交的影響，不能小覷。
（日本系列之三）
香港中文大學社會科學院副教授、國際關係研究中心主任
沈旭暉：「名古屋獨立國」的反中國因子
之四
在日本政壇，還有比大阪維新會更激進的地方計劃，中國同被捲入，典型例子來自名古屋。名古屋市屬於愛知縣，古稱尾張藩，為日本中部重鎮，與中國最切身攸關的是它原來與南京結成官方「姊妹城市」，而作為南京大屠殺的現場，南京一直在中日關係扮演重要角色。名古屋原來在國際社會無甚出格行為，直到現任市長河村隆之2009年上台，出現了擴權傾向，對國際事務，特別是中國事務，也有了更多關切。
名古屋中國使館夭折的背後
2010年中日爆發釣魚島撞船事件，日本民情激烈。中國原來購了一塊公地，作為駐名古屋領事館，但名古屋居民在撞船事件後發動抗議，迫使搬遷擱置。中國外交界對此大為不滿，批評日方違反處理外交事務的《維也納領事關係公約》，並懷疑是右翼的河村在背後搞小動作，而河村確實公開反對中國購館。
這並非個別事件：同時中國駐新潟要購入新使館，同樣面對日本群眾反對，同樣擱置；數年前一個在仙台市興建「中華街」的計劃，也被仙台市市長梅原克彥牽頭否決，梅原在使館事件中，更親身到新潟聲援，傳授「抗爭」經驗。這系列事件空穴來風，令一些中方官員和學者認為是日本右翼的集體陰謀，以致後來對日本駐華使館搬遷進行同類報復。
中國把河村隆之鎖定為反華分子的導火線出現在今年2月，當時河村代表名古屋，接見南京代表團，公然向對方說南京大屠殺「可能不存在」，並以其當兵的父親當年在南京獲南京人民「歡迎」作為「證據」。這論調出自南京姊妹城市的首長、發表對象又是南京人，中國自然視為惡意挑釁，宣布中止南京與名古屋的「姊妹關係」抗議，其後又拒絕河村拜訪中國駐名古屋領事館。但河村的言論則得到石原慎太郎、曾否認慰安婦被迫入伍的埼玉縣知事上田清司等地方右翼盟友全力支持，風風火火一輪，晉身了「諸侯領袖」之列。
河村隆之雖染指地方外交，但相對其他右翼而言，他更多是一個地方自治派，既沒石原慎太郎那樣的宏大「使命」，也沒橋下徹那樣的大局觀。他當選前，曾長期擔任愛知縣議員，在名古屋一帶有相當民意基礎，當選和連任都得到極大比數支持，他的主要政綱，就是加強地方權力，同時效法橋下徹的「大阪都構想」，也「想」出一個「中京都構想」出來；此前，愛知縣2005年舉行博覽會後，也曾醞釀一個類似的「國際交流大城市圈構想」。在得到國內外注視後，今年2月河村隆之再提出合併鄰近地區的新「構想」：建立「尾張名古屋共和國」，似乎一下提升到「國」的高度，其實是嘩眾取寵，此「國」與我們的理解不同，意思依然是爭取更大地方權利的自治，尚未脫離「中京都」的想法，更非脫離日本，卻似乎希望與東京都、未來「大阪都」等共同進退。
「向中國說不」增地方擴權本錢？
說起「共和國」、「獨立國」，日本地方行政長官似乎頗不避嫌，常將之掛在口邊宣傳。除了河村隆之，神奈川縣知事黑岩祐治不久前也說要成立「神奈川獨立國」，真正意思也是大同小異的自治，據說香港的一國兩制模式，也被當地部分人考慮。在同樣拒絕中國使館購地的新潟市，市長篠田昭聯同所屬的新潟縣知事泉田裕彥，也在去年提出擴權的「新潟州構想」，加上新潟沿海剛發現日本境內最大油田，更添其議價本錢。似乎在日本，只要中國威脅論盛行，向中國說不後，就多了地方自治的本錢。這些地方領袖不怕開罪中國，因為他們相信中國資本只要做生意，不會因這些言行而不流入；至於外交後遺症，則不是他們的份內事。就是這不足以讓地方凌駕中央，也足以讓其影響力滲透到鄰近地方，對地方諸侯而言，於願足矣。
（之四）
香港中文大學社會科學院副教授、國際關係研究中心主任
沈旭暉：釣島危機——沖繩右翼的機遇？之五
在釣魚島「購島」事件中，除了東京都因為石原慎太郎而大出風頭，另一個高度參與的地方政府是沖繩縣。根據日方說法，「尖閣列島屬於沖繩縣石垣市」，令現任石垣市市長中山義隆不斷出現在國際媒體。「市」在日本屬於第二級地方行政編制，面積可大可小、人口也可多可少，像橋下徹統領的大阪市人口逾200萬，中山義隆的石垣市位於邊陲中的邊陲，人口只有4萬多，但理論上，他們平起平坐。
沖繩人1/4不知釣島主權誰屬
與日本本部不同，沖繩地方政治有先天的身分認同問題。根據曾長期在琉球大學任教的學者林泉忠的觀察，雖然右翼經常在沖繩提出反華議題，但他們在當地並非主流。沖繩人對當地的美國駐軍十分不滿，這才是主流涉外議題，加上沖繩左翼相對強大，就是在日本整體右轉下亦然，在當地操作反華並不划算。而且一些沖繩人對日本政府佔領琉球的行為還有不滿，雖然要求獨立的呼聲有限，但沖繩依然是日本最有離心的地區。根據林泉忠2007年進行的民調，有高達75％沖繩人接受台灣繼續稱沖繩為「琉球」，更有近24％對釣魚島主權誰屬答「不知道」，這在日本本部乃匪夷所思，難怪右翼說要加強在沖繩進行「國民教育」，促使100％的「人心回歸」。
自從石原慎太郎宣布東京都「購買」釣魚島，與石原同級別的沖繩縣知事仲井真弘多並沒有高調參與其中，反而是再低一級的石垣市市長飛到東京都與石原「會談」，這反映了地方外交與地方內政的微妙互動。仲井真弘多的祖先來自中國，對華立場相對務實，雖然也堅持釣魚島屬於日本領土，但一直避免讓釣魚島出現重大衝突；他曾說要視察「自己管轄範圍下的尖閣列島」，也在收到中國代表電話後，決定因天雨取消。面對石原從東京都越俎代庖，仲井的回應是「釣魚島基本上不存在領土問題」，暗示石原多此一舉，並說希望當面詢問其想法，又提醒中央政府中日交往密切，「希望政府拿出明智對策」。這樣的回應，符合沖繩一貫態度。
石垣市長比上級冒進
但屬於新生代的石垣市市長中山義隆，取態完全不同，與他的左派前任大濱長照也截然不同。大濱曾主張由日本、北京和台北「共同開發」釣魚島，後因受壓而被迫撤回言論；中山則不斷利用釣魚島挑動日本民族主義，表示完全認同石原的購島行為，更提出與東京都「合資」購買，又向石原捐贈50冊研究報告來「證明」日本實質管理釣魚島，成了石原的有力地方支持者。不久前，他管治的石垣市有兩名市議會議員等登上釣魚島「宣示主權」，和他的高姿態遙相呼應，或可視為沖繩內部右翼勢力的默契。石垣市議會則通過意見書，支持中央政府國有化釣魚島，而在兩年前，這個議會已通過設立「尖閣列島開拓日」，向國內外宣傳對釣魚島的擁有權。
東京憂石原得石垣強援
與其他地方外交相比，沖繩右翼的眼界頗低，只覑眼於調整地方內部的政治平衡。沖繩右翼不斷利用釣魚島這個國家層面的爭議，來削弱沖繩左翼的力量，例如年前他們在沖繩縣議會、石垣市議會分別提出《有關中國調查船侵犯領海意見書》，要求日本政府向中國抗議，成功逼使全體議員一致通過，打破了沖繩左翼的「擱置爭議」理念。在購島一役，原來名不見經傳的中山義隆已取得主導權，中央政府不得不把他當回事，以免石原真的得到地方強援。中山去年曾提出在釣魚島舉行公祭，祭祀二戰後日軍撤離台灣時在釣魚島遭美軍伏擊的「烈士」（「尖閣列島遇難事件」），被日本政府以「可能帶來地區不穩」為由否決；今年中山再申請，內閣官房長官藤村修卻考慮贊同。有評論認為這是中央政府希望換取石垣市支持，讓中央、而不是東京都「購買」釣魚島，但如此妥協，令人擔心日本禁止人民登上釣魚島的禁令可能從此撤銷，那樣中日衝突更難避免。
過往中國一直視沖繩為對華最友好的日本地方，與之有若干特殊關係，除了歷史上琉球曾作為大清藩屬，現在中國人拿日本簽證，最便捷還是要包括沖繩在首次訪日的行程內，沖繩政客也一直以善於引入華資而自豪。這關係會否因為釣魚島爭議而改變，爭議又會否反過來激化中國民族主義者提出「支持琉球獨立」、甚或「為了收回釣魚島先收回琉球」，值得密切注視。
（之五）
香港中文大學社會科學院副教授、國際關係研究中心主任
