《政治秩序的起源》一書認為，實現有秩序的政治，不離立國、法治和問責制。然而，中國數千年歷史只完成「立國」第一步，從未能達到法治和問責制的高度，這值得每個中國人深思！
著名日裔美籍政治經濟學者福山（Prof.Francis Fukuyama）去年完成並出版厚達585頁的《政治秩序的起源》（The Origins of Political Order：From
Prehuman Times to the French Revolution），該書只是評述世界政治秩序起源的上冊，下冊還會繼續討論法國大革命到二十一世紀的政治體制發展。這本《政治秩序的起源》出版後，立即廣受學術界重視及評論，亦是本月書評介紹的著作。
福山自從1992年出版《歷史的終結及與最後一人》（The End of History and the Last Man）後，一直受到全球學術界重視；每次出版一本著作，必定受到廣泛注意。這本《政治秩序的起源》亦不例外，筆者讀完此書，發覺福山博古通今，綄合出三大概念來評述各國自古以來政治發展的成敗關鍵，並根據幾個典型國家的實際政治情況，分析其進步及落伍的原因，令人一目了然。
戰爭推動 華夏率先誕國家
根據福山統計，1970年至2010年這40年間，世界上51個國家只有個到1973年可稱為「自由民主」國家，但到1990年代末期，則有20個國家實現民主選舉，佔全球國家的60%。福山認為，各國如要實現有秩序的政治，第一項先決條件是先建立國家（the state）。翻查人類歷史可發現，中華民族是最先建立國家制度的，原始民族當然談不上組織國家，尤其是早期狩獵的原始，只有個別或幾個人小姐式合作去捕獲獸類維生，直到9000至10000年前人類開始種植農耕的生活，歷史才出現以家庭為單位的家族群（band-level） 及進一步發展的部落社會（tribal societies），雖然農耕生活有助原始人類穩定聚居，但由於家族發展成部落，主要還是因為人群與人群間發生戰爭，所以戰爭是人類建立國家的動力。
由商代開始，中國已建立成一個大國，古代中國組成一個單一而多層的官僚體制，這是古希臘及古羅馬未能成功建立的先進制度。與古羅馬不同，古代中國的軍事指揮治權牢牢地掌握在中央政府的控制之下，諸侯和地方軍事領袖很難威脅中央的政治權威。直到十九世紀的鴉片戰爭，中國政府才感覺有需要去應付歐洲政治和軍事的挑戰。
強秦滅六國 專制政權肇始
福山在書內刊出一個表，指出公元前2000年的夏朝共有3000個政權；公元前1500年的商代，政權銳減至到1800個；公元前1200年的西周，政權進一步減少至178個；公元前770年東周的春秋時期，政權再減少到23個，公元前475至221年的戰國時期，政權只剩7個，即「戰國七雄」（齊、楚、燕、韓、趙、魏及秦國）；公元前221年秦朝一統天下，中國的政權只有一個，就是秦。戰國時代，真正的國家開始在中國這片土地上成形，而秦統一天下，目的是建立一個中央集權的國家，中華民族是第一個創立國家制度的民族，但是中華民族的統一大帝國一直未能發展出法治（rule
of law）去限制和約束統治者的權力，古代中國唯一的問責制（accountability，指統治者向被統治人民負責的制度）只是「行德政」，即遵守統治者的道德要求。因此，中國自古以來只完成合理政治體制三大要素的首項成立國家，第二項法治及第三項問責制均付厥如。
歐洲神權壓皇權 孕育法治
按照福山的觀點，法治的深層意義，是肯定一個社會的法律是公正的，而且對任何統治者都有約束性，統治者並非最高權力的代表。法律才擁有最高的地位、權威和權力。當代統治者的合法性是依法律取得統治權的，當歐洲各個國家和社會還未進入法治時代，宗教是唯一推行公正法制的來源。在歐洲，法治植根於天主教。遠在還未有任何一個真正意義的歐洲國家存在前，古羅馬已有一位教宗（Christian Pontiff in Rome）建立天主教會的法治體系。
天主教教會從政治權威方面宣稱（政治）獨立是由教宗格雷戈里七世（Gregorius VII，1073年至1085年在任）開始，他認為，天主教教宗必須擁有並執行對全世界天主教教徒的法律管治權，包括政治權力，同時教宗有權罷免皇帝。在公元1059年前在職的25位天主教教宗，有21位是由皇帝委任，5位由皇帝免職，教宗格雷戈里七世出任後，只有教宗對皇帝有罷免權及加冕權，皇帝失去對教宗的任職權及免職權，格雷戈里七世此位教宗還實行執行「教士守貞」（Celibacy）法例，以免在職教士將權勢及教會財富給予自己的子女。始時，有不少天主教主教反對此項法例，但歐洲各地的皇子及一些主教則贊成，連德皇亨利四世在1077年與教會的鬥爭失敗後，都要跑到教宗位於意大利北部卡諾薩（Canossa）的城堡，在冰天雪地中赤足站在門前等候教宗赦罪，史稱「卡諾薩覲見」（Walk
to Canossa）。教宗格雷戈里七世創立的教會法治獨立，是當時歐洲各國政治衰弱下才有機會推行的。因此，雖然教會並無軍隊，但靠法治權威互解各國的內鬥及消弭對羅馬教廷的壓力。經過一段時期的考驗，天主教教會終於演化出一套比其他宗教更靈活、更複雜、更自主及更協調的法治體制，成為後來世俗國家進行法治改革的榜樣。
中國封建時代 皇帝即法律
中國自古以來，只有皇帝的決定是法律。唐朝雖然有通過幾次立法，例如唐太宗（公元599-649年）時制訂的《唐律》，以及唐高宗（公元628-683年）時制訂的《唐律疏議》，均是中國古代最完整的法典，雖未有提到法律來自天命，惟說明國家法律是皇帝用來控制老百姓，以免暴民暴行動搖社會的平衡。「朕即法律」的格局，在整個封建時代都沒有改變。另外，伊斯蘭國家的法律，亦是屬為統治者的合法性而制定的。
公元1215年，英國一批貴族（barons）要求英皇約翰（傳說中俠盜羅賓漢的敵人）接受大憲章（The
Magna Carta），目的不是要求英皇向貴族賦予特權；讓其不受法律約束，而是要國家成立一個統一的政府，保護全國貴族及國民的權益，此是法治的開始，後世的法治國家，均會制訂憲法，令政治管治合法。
政治問責制的意義是國家統治者明白並執行本身對受管治的國民必須負責，將國家的權利置於統治者之上。政治問責制是一項程序，政府同意約束本身的權力、不會為所欲為。問責制的極限是透過程序（憲法會有較詳盡規定），國民有權因統治者的無能、濫權、貪污而罷免政府官員。現代政治問責制所採用的程序是選舉，全民投票選出民眾心中的賢能人士執政。除英美和歐亞部分國家，政治問責的全面民主政制直到二十世紀，尤其是二戰後才在全球普及。因此，建立國家、法治、問責制是人類優良的政治體制。
福山的《政治秩序的起源》一書，對讀者最有啓發性的部分是最後第30章《政治發展的過去與現在》（“Political
Development，Then and Now”）。他指出，工業革命以來的世界政治發展，在建國、法治及問責制三大基本立國原則之上，還有兩大層次。第一層包括經濟增長及社會流動性，第二層次包括各種觀念與合法性立國是強大經濟增長的基石。法治與私產權及履行合約，與經濟增長密切相關。而國家在政經方正的發展，則與民主制度衍生的社會穩定有關。不少政治理論家指出，公民社會是現代自由民主政制出現的主要成因。歷史證明，民主制度的興起與法治的落實有因果關係。
福山相信，假如沒有馬克思的著作，二十世紀的歷史將完全不同。同樣，1989年共產主義的崩潰，亦令民眾不再信仰馬列主義，這是「觀念」及意識形態合法性對政治發展的影響。
他又指出，現代世界的政治權力中五類組合運作：一是工會，二是工商社團，三是學生，四是非政府組織（NGOs），五是傳媒，第二層國家政府則操縱軍事力量及行政力量，第三層則是無組織的社會團體（unorganized
social groups）。
歐美自身難保 中國難以為繼
福山在書中的最後部分提出兩個重要而目前無法解答的政治問題：第一個問題涉及自由民主政制的歐美國家（福山先討論中國，其次再談歐美，筆者在此文將次序先後倒轉，令中國讀者印象更深刻），歐美民主國家的政經失敗成因頗多，但以在二十一世紀眼光去看，最主要是「國家太弱」（state weakness），歐盟無法使出現債務危機的成員國離開，而這些國家福利開支龐大，顯然已長貧難顧。美國亦無法解決醫療與保健、社會保障安全、能源供應等長線問題；在政治平衡方面運作失控，大部分美國人民都同意將長期預算問題處理妥當，但在各強大而有影響力的利益集團阻撓下，無法順利以削減公共開支和及加稅的辦法去收窄差額。福山透露，他將在第二冊《轉變社會的政治秩序》（Political
Order in Changing Societies）討論這些問題。
其次，與中國有關的政經秩序失衡之處，目前無法解答的問題是：今天中國的發展勢頭十分強勁，但這種單邊增長勢頭能否持續下去？中國能否在保持經濟增長的同時，繼續在欠缺政治及問責制下維持政治穩定呢？因經濟增長而引致的社會流動性可否仍能由一個專制政體約束？人民對民主問責制無法竭止的渴求會否一觸即發？民主政治會不會在一個國家與社會平衡（state society balance）長期傾斜的環境下出現？中國能否在欠缺西方模式的私有制及個人自由下，阻止科學與技術的進步？抑或當局能夠繼續運用政治力量去促進發展，而不必採用西方式的民主及法治能夠成功？
我們相信推行政治問責制的社會，能勝過欠缺這些制度的社會，中國政治體制的獨特問題，是無法解決防止「壞皇帝」當權。一個極權統治的政體間中也能夠在「好領導人」的統治下「勝過」民主領導人，因為極權統治者能迅速作出決定而不受法律約束，但是這種制度需依靠不斷由好人領導，在一個壞皇帝當權時，不受約束的權力便會招致災難。目前的中國政府的問責制是由下而上，即下屬向上級負責，而非由上而下，上級向人民負責。
筆者的結論是：福山總結自古以來上軌道的政制只由三大因素構成，即立國、法治及問責制，中國數千年歷史只完成「立國」（統一國家）第一步，從未能進階到第二步法治及第三步統治者向心民負責。福山提出與中國有關的問題，值得每個中國人深思！
作者為自由撰稿人
