高樓低廈,人潮起伏,
名爭利逐,千萬家悲歡離合。

閑雲偶過,新月初現,
燈耀海城,天地間留我孤獨。

舊史再提,故書重讀,
冷眼閑眺,關山未變寂寞!

念人老江湖,心碎家國,
百年瞬息,得失滄海一粟!

徐訏《新年偶感》

2013年12月14日星期六

沈舟: 偽憲制前提




政改諮詢文件中,政務司司長林鄭強調「中央對香港特別行政區的憲制決定權力」,主要論據與中聯辦宣傳文體部長郝鐵川如出一轍,即中國是單一制國家結構形式,與聯邦制國家中地方政府將部份權力讓給中央,同時又保留了部份地方權力不一樣,中國「地方行政區域行使的各種權力都是來自中央的授權」。因此中央有權主導香港的政制改革,為普選劃定框架,以確保中央滿意的特首順利勝出。


將香港的憲制地位與大陸地方行政區域混為一談,政改諮詢已沒有必要。如果港府的各種權力都由中央授予,那麽普選作為人民賦權的政治過程還有何意義?前不久李飛來港為政改定調,《文匯報》曾刊文《香港普選是中央提出,通過基本法授予港人》,有珠海網友在此文後評註到:「甚麽都要授予?你呼吸的權利是哪個授予你的?」在授權觀念的制約下,普選勢必成為一場「選舉選舉,多此一舉」的大陸政治遊戲,或者說是中央簽名(行使實質任命權),港人付款(用選票購買一個劣品特首)的不公平交易。


將政改建基在陳腐的單一制國家理論巢臼之中,暴露了香港權力精英囿於既成秩序的工具理性,而漠視「主權在民」價值理性的短視。諮詢文件洋洋灑灑55頁,一半以上篇幅是在闡述中央立場,絲毫沒有主權在民、人民賦權的精神表達。而當代的政治現實是,不少單一制國家,從人民權利的正當性和地方治理的有效性出發,中央集權在不斷削弱,地方自主權日趨增加。


1982年法國實行地方分權改革以後,中央政府和地方政府從上下隸屬的「監護」關係變成法律平等的「監督」關係,地方各級議會只對選區內選民負責,中央政府與各地方領土單位沒有等級關係,總統和總理沒有權力對某一個大區議會主席、省議會主席或市長發號施令。


日本一直致力於地方分權改革,2000年公佈《地方自治一覽法》,規定國家地方關係從上下、主從向對等、互助關係轉變。國會起草針對某個地區的特別法時,如沒有該地區居民半數以上投票通過,則為無效。


意大利戰後立憲規定「承認並促進地方自治」,甚至在某些區域首創「地區性國家」模式。2001年修憲,將原來由上而下的「共和國分為區、省、市」改為自下而上的「共和國由市、省、特大城市、區和國家組成」。如此改動意義何在?意憲法法院解釋,「根據憲法第一條,唯一的主權主體是人民,而非國家。與國家議會與政府一樣,地方及區的合法性的唯一來源也是人民」。


同樣是單一制國家,地方政府的權力來源和價值訴求卻截然不同。可見有關香港權力產生的爭拗不是對單一制和聯邦制的認識分歧,而是單一制國家中真憲制與偽憲制的價值對抗:前者是主權在民、受限政府,後者是主權在黨,超限政府。在大陸,成文憲法中並沒有「單一制國家」的描述,但實際上政府權力要受不成文憲法《中國共產黨黨章》的制約,黨章中「下級服從上級,全黨服從中央」的規定,使成文憲法「主權在民」的原則成為一種粉飾。


林鄭在解釋特首任職條件時稱:「政府沒有說過愛國等同愛黨」,她顯然忘記了行政會議成員羅范椒芬曾經說過「不擁護中央憲法和一黨專政的人不能當特首」。而林鄭的未盡之意是:不愛黨也要服從黨,即遵循「地方行政區域行使的各種權力都是來自中央的授權」這個價值失當、脫離現實的偽憲制前提。在此前提下,港人的「公民提名」等權利都將遭遇到「中央不授予即無」的黨委邏輯,而非「法律不禁止即有」的國際規則,政改諮詢不過是政改循旨而已。


林鄭月娥接受訪問時兩度重複:「若香港沒普選,將面對極大管治困難」。可即便有了普選,如果不突破偽憲制,還民真權力,香港仍然會步履艱難。香港自由領先,法治成熟,若普選引入公開透明的人民賦權的民主機制,三足鼎立,將構成完整的憲政秩序;若與大陸的偽憲制接軌,名義上是「在法律框架內」,實際卻是中央黑箱操作、人治授權,由此自由受損,法治扭曲,民主形同虛設,香港成為大陸極權主義的犧牲品,並非危言聳聽。