香港的貧窮線終於面世。用住戶入息中位數排列,香港有約一百三十一萬窮人,佔總人口五分之一。即使加入福利轉移,貧窮人口也有近一百零二萬。特首梁振英說,扶貧不能只眼金錢援助,又強調自己不是要搞福利主義社會。是的,直接派錢給窮人,也不見得是好事。投放資源在公共服務,讓基層(以至所有市民)容易取得,才令他們免於匱乏。
我相信顧汝德也會認同。他同情本地的窮人。相對於過往在物質匱乏生活,今天的窮人是生活在富裕及有能力滿足所有人基本需要的社會,因此稱他們為新貧(New
Poor)。具體來說,新貧是指失業者、低薪工人、殘疾人士、長期病患者、欠缺足夠教育機會的兒童、怕被標籤而不領取綜援的長者、收入足夠但未能應付昂貴藥物的人士、在惡劣地方居住的家庭等。
由顧汝德和他的新書《繁華底下的貧窮:香港施政失誤》(Poverty in the Midst of
Affluence: How Hong Kong Mismanaged Its Prosperity)道盡當今貧窮狀,為窮人說話,足夠令我詫異。
意料之外,情理之中
顧汝德是港英時代中央政策組首席顧問,過往的工作也跟宏觀的政治財經有關,著作圍繞政商精英的結連,本地銀行體系在二戰前後如何在東西冷戰的夾縫冒起,以及香港的銀行業有嚴謹的監管制度,安然渡過金融海嘯。今天,他用歷史文獻,加上過往的官場商場經驗,論證貧窮是港英和特區政府政策失效,以及偏袒商界,不願承擔社會福利的惡果。他多番引用數據,力證香港有這麼多的窮人,並非是懶惰、不事生產、或者是政府福利太優厚所致。當然,這個詫異是預期之內的。今年他在不同場合分享以上見解,而他的太太曾任社會福利署副署長,多少也有點影響。不知道選擇本月出版,是否特意來湊熱鬧。
香港缺錢是神話
香港幾十年來從不缺錢。葛量洪和彭勵治分別跟英國政府和立法局表示不乏財政儲備。即使面對金融風暴,首屆特區政府的財政儲備足以維持二十二個月開支。所謂的不夠資源,是政府和商界的神話。郭柏偉在一九六四年批評免費教育,稱此舉會加稅一倍。同期,他領導的一個小組,批評社署執意引入西方福利模型,破壞華人家庭文化,令香港破產。顧汝德猜測,商界近年抗拒保障工人的政策,是因為他們在八九十年代北上營商後,地方政府要提升工資及加強環保政策,令港商開支增加,甚至倒閉離場。商界有前車之鑑,在回歸後大力阻止政府擴張福利。
政商關係緊密,在回歸後愈來愈受重視,數碼港事件和反對落實公平競爭法是主要例子。顧汝德還提醒我們,現時房屋用地不足,是政府把土地控制權讓給地產界。在二○○一年八月,早餐派議員跟政府會面,反對政府在三十八幅土地興建房屋,議員稱該批地皮價值四百六十八點三億元。同年九月,房委會停售居屋。到了二○○二年三月,房委會撤銷二十五幅原本用作興建居屋土地的計劃,將其中十七幅地交還政府作私營房屋發展,包括北角。該批土地本來預計興建的四萬一千一百五十二個居屋單位。政府相信私人市場才是處理住屋需要的理想。結果,不受控制的私人市場,造就一群負擔不起樓價租金的家庭。
當然,並非所有官員也抗拒社會保障。我們會舉出麥理浩是個例外。大部分人認為他有決心加強社會福利開支。這也是事實。不過,顧汝德指出,其上任港督戴麟趾已經提議推行社會保險、最低工資、清拆寮屋等,只是下屬們不接納。在六七暴動後,港英政府認為社會和勞工問題是動亂原因,官員們以求社會穩定,再沒有理據反對增加開支。一九七一年推出公共援助計劃,即綜援的前身。
麥理浩再強,也敵不過商界和下屬。他再推銷社會保險,但面對政府內部和商界巨大阻力而告吹,只能擴充公共援助計劃至失業人士。其中一位反對者,是當年任立法局議員譚惠珠,她抱怨勞工保障的責任放在僱主身上。再者,正如呂大樂指出,麥理浩致力改善市民生活,最終目標是中英談判香港前途時,增加英方的籌碼。
政府採納商界思維
政商關係的緊密,同時在於政府接納商界的思維。顧汝德認為,新貧在九十年代冒起,一個原因是來自那時政府推動私營化、外判工作,帶頭製造低薪工人。經過工會多番爭取後,才不情願地實施最低工資。
另一個例子,是政府在八十至九十年代仿效外地政府推行新公共管理模式,社署和其他政府部門一樣,要吸收商業運作,終止按需要撥款的政策,轉為向受資助的社會服務機構推行整筆過撥款,加強競爭和和控制成本。社工為了爭取外間資源,減少花時間幫助弱勢社群。
顧汝德質疑政府體系改革的效用,他用的指標,是弱勢社群得到的服務有否改善。在二○○七至二○一一年間,長者在輪候長者院舍平均時間要兩至三年,有二萬二千九百五十人在輪候期間死亡。在二○○七至二○一二年間,輪候嚴重弱智人士宿舍時間維持約七年,同期輪候嚴重殘疾人士護理院由四十個月減至三十一個月,仍然超過兩年半。昨天的扶貧高峰會指出,領取綜援(也許是以失業或單親人士為主)者不一定在貧窮線之上,反映制度需要檢討。
顧汝德用了整整一章討論綜援制度。一九九八年政府面對經濟衰退,急削減開支,於是向福利制度下手,改革綜援。社署指綜援金額太高,要削減約百分之五。市民隨即認同。顧汝德點出其中一個政府的把戲,即政府用綜援住戶入息中位數跟總體個人入息中位數比較(兩者相若),而非跟高得多的總體住戶入息中位數比較,造成「領綜援較工作好」的錯覺。可惜,負面標籤已深陷社會。作者引用統計處數據,指有七萬三千一百人有經濟需要而沒有申領綜援,當中有四萬四千七百人聲稱不願意申領。他認為在市民生活有困難時,政府應該提供更多援助,而非削減。
工人福利力量弱勢
對,貧窮不只是缺錢,還有社會力量太弱。這是其他學者少有評論的一樣東西。捍衛福利制度力量較醫療和教育不濟,是由於以下幾個因素。香港在金融風暴前幾十年,經濟大漲小回,充分就業,工人容易尋找工作應付生活(即使薪金不高),間接認同自力更生的原則,發動工人和福利運動的力量有限。而香港的工會陣營分成親北京和支持民主兩派,本來較強勢的親北京工會,在六七暴動後退潮。到了金融風暴,工會未能回應經濟衰退和失業,難以得到工人支持。
另外,七八十年代,教育、醫療和社會福利行業專業化,高學歷而關懷社會的人士走進這些行業,認同並爭取更公義的社會。這種趨勢在九十年代消減,政府抓資源,社會服務機構的首要目標是生存。最後,在回歸前後,政治和經濟佔據香港最重要的議題,福利和民生措施只是次要。
寄望國策?
貧窮線有助界定貧窮人口,但扶貧不只在劃線及派錢。顧汝德建議政府在增加現有教育、醫療、房屋和福利開支外,還要加強勞工保障,推出多方供款的社會保險,字裏行間也表達不反對加稅。
回歸之後,董建華強調儒家精神和孝道,香港應維護自由經濟體制,審慎理財和小政府方針,限制政府開支。曾蔭權認為香港的貧富差距難以徹底消除。梁振英昨天也指出資源應集中「最有需要的人」,以及財富差異必然存在。有趣的是,他估計特區政府未來會投放更多資源,因為中央政府在努力改革醫療和社會保障,減少貧窮人口。特區政府大抵會跟從國策,提高社會福祉優次,而並非首要顧及商界。為了追求經濟增長帶來沉重的社會成本,內地已認定這是「政治不正確」。顧汝德這樣想有點過分樂觀(或者有點諷刺)。縱使中央政府政策方針轉變,地方政府未必跟從。在民間福利運動未成氣候前,政府推出更多扶貧和福利措施,大抵是為了挽救民望,維持社會穩定而已。