高樓低廈,人潮起伏,
名爭利逐,千萬家悲歡離合。

閑雲偶過,新月初現,
燈耀海城,天地間留我孤獨。

舊史再提,故書重讀,
冷眼閑眺,關山未變寂寞!

念人老江湖,心碎家國,
百年瞬息,得失滄海一粟!

徐訏《新年偶感》

2013年11月20日星期三

丁望: 老生常談法治 和尚打傘難改




〈中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定〉(下稱60條),由中共十八屆三中全會(119日至12日)通過。內有經濟、政治、文化、社會、生態、國防和軍隊六個方面的「指導政策」共60條。

60條中的第9部分〈推進法治中國建設〉(第30-34條),是關於「依法治國、依法執政、依法行政」的表述,其目標是建設「法治國家、法治政府、法治社會」。

這是老生常談的話題。在社會現實中,有法不依的「白條現象」仍難消除;和尚打傘──無法(髮)無天,在不少部門和地方,還是常見的「社會現象」,突顯法治的頂層設計與「落地效果」的落差甚大。

在初級階段 建低端法治

60條提及維護憲法、法律權威,法律面前人人平等(第30條),改革行政執法體制(第31條),改革司法管理體制(第32條),健全司法權力的運行機制(第33條),人權的司法保障和廢止勞教制(第34條)。

其中,第34條關於規範查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序,對薄熙來重慶「打黑」沒收私人財產事件有「針對性」,其餘均無「新意」,都是許多文件、法規已有的表述,例如199311月十四屆三中全會的決定(50條)、200310月十六屆三中全會的決定(42條),都有「法制建設」(前者第44-46條)或「依法治國」(後者第3839條)的規定。

關於嚴禁刑訊逼供的表述,則早就見於刑事訴訟法(簡稱刑訴法)第一次修訂本(19971月生效)、第二次修訂本(20131月生效)。

中共中央主導、人大操盤制訂的法律和國務院的行政法規,早已汗牛充棟;但有很多已公布的法律、法規,並不等於社會已有法治。

在「一黨領導」體制之下,所謂法治並非香港式的法治,亦不可能搬用西方先進國家的一套。

就「社會主義初級階段」而言,社會應建立「初級」(低端)的法治,本欄對其意涵的解讀是:

一、對公權力的行使要有嚴格的規範和限制,以防範權力腐敗、侵害民眾和社會整體利益;二、有效保障民眾的基本人權,執政黨既然指示政府、外交部門簽署聯合國的〈經濟、社會與文化權利國際公約〉、〈兒童權利公約〉與〈公民權利和政治權利國際公約〉(前兩個已由人大批准,後一個未批准),就應盡可能有與公約「接軌」的規範;三、依據法律和法律程序行事,法律之前人人平等;四、建立司法相對獨立的機制,保障司法程序公正、保護民眾的合法權益。

保人權條款 缺實際效力

與國際先進水平比較,中共中央主導制訂的《八二憲法》和法律,說不上是「良法」,但與毛時代相對而言,有「頂層設計」的一些改革。《八二憲法》有高層職務任期不超過兩屆的限制(第667987124130條),也有基本人權的規範,如人身自由不受侵犯(第37條)、住宅不受侵犯(第39條)等。刑法和刑訴法也有罪刑法定、罪與非罪由法院裁決、無罪推定等原則。

高層職務任期限制,已形成本欄所稱的「任期邊界剛性約束」,但關於基本人權的保障,大都只是「美麗的口號」。

在地方、部門的「長官意志」下,法律的「白條現象」,使法律失去效力,民眾的人權和其他合法權益往往受到侵害,例如許多官吏在「穩定壓倒一切」的口號下強化專政職能,法律「靠邊站」,「和尚打傘」又來了:一群「維穩人員」可隨意限制、剝奪上訪居民的自由,甚至「進駐」民宅「進行24小時陪伴」,全不管法律的相關規定。

11月聯合國應對氣候變化的「波蘭會議」前,國務院發改委副主任解振華說:「現在有法不依、執法不嚴、違法不究的問題還是比較嚴重。」有法不依的「和尚打傘現象」,不只存在於環保範圍,還涉及民眾的收入、生命安全,例如農民工的薪金被拖欠,婦女、兒童被拐賣,未成年人被迫在煤礦當黑奴,都違背法律;許多地方、部門官員未盡責,法律對民眾的保護規定,都成了空話。

執法有決心 法律非丫鬟

呼籲汲取文革教訓的改革家葉劍英,在1982年就建立法律的約束力發表談話,強調制訂了新的憲法就應認真執行,不執行就失去立法的意義。

在關於民眾合法權益的範圍,《八二憲法》頒布後的刑法、刑訴法等,都有相應的規範。地方當局或政法部門如不依法執行,或按「政治需要」扭曲法律,民眾得不到最起碼的司法程序公正,社會便無法走向真正的法治之道。

「一黨領導」體制的長期弊端,是官吏普遍缺乏法治觀,或法治觀很薄弱,習慣於「無產階級專政」和「服從政治大局」的一套,以致形成權比法大、黨官干預或「指揮」法官的「維穩」格局。

《八二憲法》設定的「任期邊界」能形成剛性約束,在於執政黨的執行決心。

「社會主義初級階段」的初級法治能否實現,關鍵就是執政黨實行法治的決心和魄力:依法執政,尊重法律和司法程序,有效保障民眾的合法權益,而不讓法律淪為政治的丫鬟。《三國志.魏書》謂:「百里長吏,皆宜知律。刑法者,國家之所貴重」。當代的社會,不走法治之道,是不可能有真正的現代化文明。