在通脹肆虐、貧窮人口增加、社會深層次矛盾惡化的環境下，各界均希望《施政報告》和財政預算案有所作為，可惜梁振英首份《施政報告》鮮有新政，而曾俊華則沿用2012／13預算案的相同策略，以多項一次性紓困措施，編制一份連赤字規模也相若的2013／14預算案。
去年曾俊華已廣受批評，今年再用同一板斧，又怎能緩解更嚴峻的深層次矛盾？難怪各界對此一預算案劣評如潮，更質疑曾俊華能否提供足夠的財政支援，以落實梁振英的競選承諾。本文試析當中因由和發展方向。
財政政策有着通過累進稅制及提供各種社會服務作為收入重分配的功能，以此紓緩貧富差距；而重分配的力度視乎貧富差距程度、政府對其重分配功能及管治哲學的取捨而定。特區政府一直強調「大市場、小政府」思維、簡單稅制和低稅率政策，在直接稅稅率從不超越20％的無形上限下，把公共開支不得超逾本地總產值20％ 的政策，列為其中一個重要的財政預算準則，因此香港的貧富懸殊縱然惡化、貧窮人口增加，特區政府亦難以提高累進稅率，以及提供足夠的社會服務紓緩貧富差距。
不過，特區政府堅持審慎理財，寧願出現社會服務不足，也不輕易增加經常性開支，故此常常出現結算盈餘，令財政儲備累積至高達7340億元，相當於36％的本地總產值或二十三個月的政府開支，藏富於官，莫此為甚！巨額財政儲備與社會服務不足並存，極其荒謬，近數年度的預算措施，更加劇此一荒謬現象。
還富於民 缺乏誠意
特區政府未能有效實施重分配的功能，早已廣受批評，各界更不滿特區政府積累財政儲備愈多愈好的政策。面對各界責難，前任行政長官曾蔭權遂於2007／08《施政報告》提出「還富於民」的口號，但僅僅承諾於好景時減差餉，以及減直接稅稅率至15％的水平。
其實，若要還富於民，最直接的方法是從財政儲備中提取款項分發給市民，或是通過減稅增支編制赤字預算案，以財政儲備支付結算赤字。從2008／09到 2012／13五個年度，曾俊華確曾提出四份赤字預算案，但是限制開支增長、低估收入而高估開支，以及不用盡已批准的開支的策略下，竟全部錄得巨額結算盈餘，甚至在2009年經濟出現負增長的情況下仍然如此，這實在難言還富於民。
各界不斷要求曾俊華仿效澳門政府，把部分上年度的巨額盈餘分給市民，但曾俊華並不理會，連建制派議員也看不過眼，遂於曾俊華宣讀2011／12年度預算案後向他施壓；曾俊華最終同意修訂預算措施，向每位市民派發 6000元，算是還富於民。但派錢只此一次，而且純屬政治決定。
曾俊華編制的赤字預算案，其實水分甚多，絕非貨真價實，例如向某一基金（或 成立基金）注資100至200億元，會計上作出撥款，但實際上是以該基金當年賺取的利息，作為某項活動的開支，實際開支的增幅很小。此外，近年還傾向作出多項「一次性開支」，而不增加經常性開支，避免作長期財政承擔。
面對經常性開支不足的批評時，曾俊華常以「應使則使」來回應，但他卻從未界 定何謂「應使」，所以「應使則使」已成為他迴避問題的遁詞。從他不斷強調公共開支不超逾本地總產值20％的財政預算準則看，他的「應使則使」是受此準則約
束的，在當前開支已達上限的情況下，他沒有多少空間增加開支，「應使」變了「不能使」。
批評此一開支增長準則的文章和研究不少，但曾俊華從不正面回應，想不到他竟在2013／14預算案作出解釋，他說：「我們目前的收入，相當於本地生產總值20％左右，難有大的突破，近年我們的公共開支亦處於相若的水平，按量入為出的原則，若政府要將開支限制提升，政府收入亦要相應增加，即是增加稅收或是作出借貸，我覺得兩者都具有相當大的爭議性。……在考慮任何加稅的建議時，我們必須小心衡量利弊。」（見2013／14預算142段）
曾俊華點出問題的關鍵是「稅收不足」，一般市民不易理解。 香港自1947年制訂稅務條例後，從未作過真正的稅制改革，只曾作出個別條文的修訂，或是預算案提出關乎稅收的措施，因此香港稅制相對穩定，難以配合社會和經濟發展，特別是在維護簡單稅制和低稅率的大原則下，不易改革。
公共開支 受制上限
從八十年代起，歷任財政 司多番嘗試引入銷售稅或消費稅，都因其累退性質而不為各界接受，而政府坐擁巨額財政儲備，更令各界抗拒稅制改革，以致號稱財政獨立、不用上繳稅收予中央政府的特區政府，無法汲取足夠稅款以滿足需求不斷增加的社會服務，只能守着公共開支不逾本地總產值20％的上限。
超額財政儲備與稅收不足和公 共服務不夠的矛盾並非無法緩解，端視官方如何修訂理財哲學而已，可是曾俊華過分謹慎，五年來完全迴避相關爭論，連最重要的財政預算準則亦一字不改。不過，今年總算是新一屆政府的第一份預算案，曾俊華也不能不有所表示，除了首次解釋開支上限問題外，還宣布「成立一個由庫務科領導的工作小組，並邀請學者及相關
專家加入，一同研究如何在公共財政上，為人口高齡化及政府其他長遠的財政承擔作出更周全的計劃。小組會於本年底前向我提交報告。」（見2013／14預算 140段）
這一工作小組亦有先例，事緣九七亞洲金融危機導致其後數年香港經濟不景及財赤急升，當時的財政司司長曾蔭權遂於2001／02預 算案成立一個由庫務科領導的工作小組，專責研究特區政府是否存在結構性赤字；小組於2002年2月發表報告，指出有迹象顯示結構性赤字的存在，這導致繼任 財政司司長的梁錦松大力削支和增稅。
不過，2005／06年度轉赤為盈之後，再無人理會該份研究報告了；十年後，特區政府面對嚴峻的公共財政問題。曾俊華亦成立由庫務科領導的工作小組，但不知該小組會否全面檢討理財原則，而非單單着眼於現有資源分配的優先次序呢？
在眾多討論中，梁振英的看法不容忽視。預算案發表後，梁振英隨即發表聲明，以下年度政府開支增長大於本地總產值的增幅為由，對2013／14預算案大加讚 賞，指它「體現特區政府服務市民的承擔，而新年度預算案是一份經過深思熟慮，具前瞻性和有承擔的預算案，以針對性措施回應社會當前的需要，為香港長遠和持續的經濟發展提供穩固的財政基礎」。
財政理念 須予檢視
梁振英的看法與各界迥異，是否公關說詞？他對公共財政 有其看法，他於2011年9月競選行政長官出席由社聯舉辦的論壇時，談到對公共財政的理念。他指政府開支應以「應使則使」為原則，當社會人口老化對社會福利要求增加時，政府若仍堅守開支不超出某個百分點，並非實事求是。可見梁振英的「應使則使」原則，較曾俊華的詮釋更具彈性。
梁振英聲明的最後一段較預算案更為重要。他說：「未來一年，隨着經濟發展委員會、扶貧委員會、人口政策督導委員會及土地開發研究工作的全面展開，政府會檢視香港長遠財政的收支問題和相關的公共財政理念，為解決長期積存的社會問題和打造更有競爭力的經濟作出更大努力。」
梁振英雖無明言會否成立新的委員會檢討公共財政（相信應交由庫務科領導的工作小組進行，以免造成混亂），但已明確指出要檢視公共財政理念，這較曾俊華在預算案對工作小組的指示更為清晰。未知是否反映兩人的分歧！梁振英在第一份《施政報告》採取「停着」策略，無甚新政，寧捱眾罵，等的就是這些檢討、研究和建議；能否見效，端視特區政府的理財哲學和財政基礎是否配合！
政務官出身的曾俊華要在審慎理財與適度有為，以及在政治現實與理性選擇之間作出取捨，端的不易。是體制改革，抑或現狀修補？是維護既得利益、抑爭取社會公義？好戲還在後頭，2014見真章。
香港浸會大學經濟系前系主任
