高樓低廈,人潮起伏,
名爭利逐,千萬家悲歡離合。

閑雲偶過,新月初現,
燈耀海城,天地間留我孤獨。

舊史再提,故書重讀,
冷眼閑眺,關山未變寂寞!

念人老江湖,心碎家國,
百年瞬息,得失滄海一粟!

徐訏《新年偶感》

2015年3月27日星期五

政改生機:豈容政府抹殺



作者﹕陳永政

自人大831 決定以來,政府就政改立場寸步不讓,除了「依法」二字,至今未回應港人的民主訴求。它的立場是:既然手執831決定,奉若聖旨,那就毋須爭取共識。政府 為了叫香港人袋住先,不惜將世界各地民主制度的共通點(如公平公開無不合理參選限制)置若罔聞,訛稱世上無「國際標準」,甚至顛倒黑白,直稱只有人大認同 的普選才是真普選。然而任何政改方案,都必須符合《基本法》,斷不是當權者說了算。政府就着基本法一直只強調普選不能繞過提名委員會,及公民提名違憲。但 基本法有兩個重點,政府和北京卻一直避而不談:

基本法兩個重點

第一,基本法39條明確規定《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港,而《公 約》25條對何謂民主選舉有清晰規定:民主選舉中,公民直接參與政事和選擇代表的權利不可受無理限制(25a),而選舉必須為真正競爭(25b)。反對意 見認為港英簽署《公約》時曾表示對執行《公約》25條(b)有所保留,因此政改不必考慮《公約》當中有關建立有真正競爭的選舉的規定。但一如大律師公會於 2014428日指出:「基於英國與中國當年並無(也不可能)意圖將其對《公約》25b的『保留』應用於特首選舉之上,《公約》所有條款包括25b 應全面適用於特首選舉之上」(註),意即港英政府雖然無責任因着《公約》啓動民主改革,但自回歸以後所建立的特首普選制度必須符合《公約》25條規定,否 則落實基本法39條就無從說起。因此,政改方案要符合基本法,就必須同時符合《公約》要求。

第二,人大831決定的內容基本法全無提及, 其憲制地位究竟為何?若與基本法明文牴觸,又為何要側重831決定,而讓其凌駕基本法條文?若人大可以作出與基本法明文牴觸的決定,基本法豈不形同虛 設?政府給香港市民的糖衣陷阱就是:既然政改方案必須符合831決定,那就不必考慮《公約》——哪怕基本法39條明確規定《公約》適用於香港。

基於以上兩點,我們認為:

即使政府堅持831決定不可改動,並以之為先,它仍有憲制責任找出一個同時符合831決定及基本法39條的方案。就算難以完全符合《公約》,政改方案仍須盡量貼近《公約》,否則就算勉強通過,它依然違憲,他日很可能面對司法覆核挑戰。

政府讓人大決定凌駕於基本法條文之上, 只會嚴重動搖一國兩制的憲制基礎。

若無合理解釋,我們不必認定,831決定和《公約》必須二擇其一,為了831決定放棄基本法39條。

避免憲制危機 政府天職

避免這種憲制危機,可說是政府天職,可惜它至今只偏重831決定,並藉社會二元對立之勢,索性放棄尋找同時符合《公約》的方案,只一味要求港人袋住先,這在理在法都說不過去。

政府一意孤行,除憲制風險外,社會定必更撕裂,令香港變得更難管治。港大李詠怡教授日前鴻文〈政改通過或否決 民主道路同崎嶇〉論及香港政治前景一片暗淡。因為即使通過方案,一個由不公平,無真正競爭的選舉制度產生的政府,始終難獲市民支持。筆者非常認同李教授的 觀點,因為唯有一個公平的制度,才能讓社會上不同聲音、利益、群組,通過政治制度如實反映,公平商議,而不需在體制外抗爭。

一個違反《公 約》的方案極可能只顧及某些政治勢力的利益,而使其他訴求被滅聲,繼而令社會問題持續惡化。但否決政改也不能解決問題。值得留意的是,李教授雖然認為通過 與否,民主路都是荊棘滿途,但她仍主張否決831決定下的政改方案:「總的來說,『831決議』下香港政制的發展邏輯和軌迹,極有可能只是令香港走上 選舉威權制的道路,其特色就是執政集團會不斷在選舉中獲勝和長期執政,而反對黨則會被打壓和邊緣化。那香港人就要問,為何要支持這樣的一個方案呢?…… 否決方案表達不滿,維護主體的尊嚴,和避免往後只有更大的退讓,就變成理性的選擇。」這想法不但深受激進民主派支持,就連溫和派中也有不少人認為既然通過 的只是假普選,那堅守原則,為他日留下民主化的可能,也是理所當然吧。
 
不過,政改失敗的代價將會非常高昂。建制方面,中央很可能會視這為 所有談判的終結,繼而展開全面打壓,而另一邊廂,民主運動勢必轉趨激進,甚至變得暴力,於是衝突全面白熱化。若進入長期抗爭,所有港人都會付出慘重代價。 當然,如果放棄原則,接受一個不民主方案,情况也一樣壞,因此若政府堅持推出不合國際標準的方案,長期衝突,恐怕無從避免。

然而,若我們能 找出一個既符合831決定,又符合《公約》的方案呢?那追求民主的香港市民,又是否必須堅持玉石俱焚呢?或謂上年的622公投已表明市民意願,為公民 提名方案授權。但必須注意,當日公投並無讓「溫和方案」與「公民提名方案」對決, 致使無法確認市民是否真的拒絕溫和方案。公投授權泛民否決的,只是不符合國際標準的方案。換言之,如果有一個同時符合國際標準和831決定的方案,即使 不含公民提名,泛民都未獲明確授權將之否決。因此探索一個既符合831決定,又符合《公約》的方案,就是政府應有之義,當務之急。

當然,前提是香港能設計出這種方案。這實在非常困難,不過,我與幾位學者經過仔細探索,認為這方案並非全然不可能。下篇我將會提出具體方案。

(二之一)

註: Consultation Document on Methods for Selecting the Chief Executive in 2017 and for Forming the Legislative Council in 2016, Submission of the Hong Kong Bar Association, Appendix

作者是港大政治及公共行政學系 榮譽助理教授