巧婦難為無米之炊——中國諺語
上文（ 〈喪失「論述權」 談何管治？〉 ，刊8月3日）以金融管理局的例子，指出依賴現有行政部門，不足以研究制訂各種政策應變方案，因為規範行政部門的法例，本身必然要求維護某種體系或制度，
因此行政系統的工作性質，必然傾向維持現狀。當然，你也可以從「柏金遜定律」來了解：我們總是看到行政部門認為有新工作需要而要求添加人手，卻很少有部門 認為時移世易而要求把自己的機關裁撤！
政策研究 資源不夠
當然，我不是鼓吹諸位用這種懷疑眼光來看待香港政府，而且我的論點主要並不基於這個理由。更重要的是第二個原因：即目前行政部門根本沒有足夠資源應付這方面的研究。還是讓我用滙率政策的例子來說明一下吧。
如果我們要點出目前香港負責思考滙率政策的最高級行政官員，撇除前文提到的金融管理局，便是財政司司長和財經事務及庫務局局長。但那只是一種粗略的觀感，並
不能具體描述政府在這方面的行政資源與能力（capacity）。正如美國政府的外交政策，雖然由政治任命的國務卿負責，但實際操作是整個國務院（當然還 有非國務院的軍方與情治系統）。
如果我們細看港府行政系統在這方面投放的資源，單就人手而言，可以列出以下清單：
一、財政司司長本人與他的私人辦公室
司長的職責，官方網頁說是「協助行政長官督導財經、金融、經濟、貿易和就業範疇內政策的制定和實施」。這個範圍相當廣闊，符合這種最高層官員的位置與身份，雖無明言，但能包含滙率政策的制訂，而且也能做到前文提過，需要從多角度綜合分析，作出全局思考的需要。
只是司長日理萬機，絕無可能對滙率政策、遑論所有經濟財金政策作出長時期、有系統的跟蹤研究，他的主要工作是聽取各方意見，作出決策，世界各國無論總統、首相、部長，都是如此，毋庸贅言。至於司長的私人辦公室，則只為應付日常工作而設，並非對個別政策作深入思考的機構。
二、財政司司長辦公室
該 辦公室與司長私人辦公室名稱接近，卻是兩個完全不同的衙門，下轄有非常重要的經濟分析與方便營商處，由政府經濟顧問統領。這是我理解在整個財金系統裏，最
接近研究功能的行政部門。不過，從公開資料看，該組主要負責對經濟運行作出實證計量，對最高層經濟決策提供了重要的技術數據，但不是提供包含不同選擇及利 弊分析的政策方案。
三、財經事務及庫務局局長，以及轄下的財經事務科
除非將來設立副司長，否則局長便是財政司司長的直接下 屬，當然有責任幫助後者提出滙率政策方面的建議，但跟司長一樣，這種位置同樣要投入大量時間應付議會傳媒、解決人事紛爭、簽署各式各樣看似無聊但卻是保障
香港既有制度有效運作的行政文件，以及各種不一定有意義但卻不能不為之的社交酬酢，可謂煩不勝煩，非外人所能明。
各有雜務 難作研究
至於局長下面的政策科，便是傳統名義上負責政策的部分。可是，以實情較之，當中真正有可能與滙率政策沾上邊的，只有以下幾個職位：常任秘書長、「副秘書長
（財經事務）1」【註一】、財經事務科第五組（包括首席助理秘書長一名、助理秘書長兩名），以及一個六人的研究小組【註二】。須要指出的是，前面四位官員 負責的事情煩多，即使包括滙率政策也不可能對此有太多關注，單單是第五組的職責，便包括以下各項：
一、有關銀行政策及法例；二、債券市場發 展；三、伊斯蘭金融；四、與香港金融管理局就銀行、貨幣及其他有關事宜的聯絡工作；五、香港就金融服務有關事宜參與二十國集團、金融穩定委員會、國際貨幣
基金組織、亞洲開發銀行、亞太經合組織，以及經濟合作與發展組織（即OECD）金融巿場委員會所涉及的工作。
滙率政策，也許勉強歸屬於第四、五項。可惜的是，這兩項工作的表述，完全是從事務性方式定位，也就是「參與」什麼什麼機構，與之「聯繫」、「溝通」、「協調」，這種表述方式非常行政式，跟我前文提到金管局的局限一樣，是不可能突破既有框框的。
以上節錄的都是公開資料，正如我以前提到，應變方案有機密性的一面，公開的職責如此寫可以理解，如果內裏實際運作也是這樣，那就沒什麼可說的了。
綜合以上各點，我們可以看到，在港府的巨大行政系統裏，真正能就滙率政策作全局思考的位置，不出以上幾人，從司長到助理秘書長，不過六個；而且各人雜務纏身，能花在政策思考的時間少之又少。老實說，如果筆者以前的親身經驗還勉強可以借鑑的話，那是會嚇怕你的。
議題沒趣 更應重視
當然，讀者對我以上的觀察可能會有幾點質疑。第一種是比較犬儒的想法，就是香港的政策，從來就沒有什麼研究，也不用研究，因為我們的政治經濟學，本身就是為了壟斷財閥服務的；他們早就把自己的財富國際化了、全球分散投資了，還用管你港幣的死活？
況且，由於美元全球流通最廣、政策透明度最高、投資工具最多元，與之掛鈎等於分享一種無形紅利，即使近年貶值，也是穩定有秩序的貶值，完全可作風險管理，對從事金融炒作的行業與階級，利大於弊。
我 不能說這個錯，可能這就是現實。但是，滙率政策關乎一地之衰榮，尤其作為一個高度複雜、自詡為國際金融中心的城市，對於這麼一個影響到普羅大眾財富，間接
牽涉到中國金融穩定的政策，總得有個說法。港府內部資源投放如此薄弱而不集中，那是挺可怕的，隨便找幾個國際炒家高薪禮聘的研究部門，都可以超越。
第二種質疑，就是香港不用研究，乾脆讓北京來研究，不就可以了嗎？聯繫滙率不也是英國專家想出來的嗎？這比較複雜，後面有機會再分析。
第三種質疑，就是金融管理局前總裁任志剛見證了聯繫滙率誕生與成長三十年，肯定有想過我提出過的這些淺顯問題。沒錯，所以他提出的觀點我前面也有引述，我毫
無懷疑個別官員的能力，目前負責的局長更是經濟學者。仔細的讀者應該注意到，我討論的是職位，從來沒有涉及個人經驗多寡或能力高低，因為我更關注的是制度 的問題。
我要提出供大家判斷的命題是，透過聯繫滙率這個例子，檢視香港到底有沒有常設的、制度化的政策研究能量，特別是制訂具體實際應變方 案的能力。因為個人無論如何天縱英明，都有盲點，而且會有離開崗位的一天，制度的優點是發揮團隊的力量，並且確保制度記憶的延續性（否則政府換屆或某人下
台——這在當今還真不少，下任連檔案也找不到，還說什麼危機管理？）。
在目前的政治氣氛下，這個命題也許不太有趣，反正肯定不會讓人起哄、上街，遑論影響投票，但不是說它不重要；反過來說，我們不去重視這些不太有趣的議題，香港早晚會有更多人起哄、上街。因為今天不努力思考問題，明天便要努力解決問題。
作者為中文大學公共政策碩士課程兼任講師
註一：財經事務科共設三名副秘書長，在公開的職務範圍中沒有直接跟滙率政策有關的官員，只有負責金融、銀行及證券事務的「副秘書長（財經事務）1」 比較接近。順帶一提，「副秘書長（財經事務）1」這個官方稱謂，如果改成「財經事務第一副秘書長」，是否比較符合漢語的習慣用法？筆者並非語法專家，但總 覺得香港政府官員的中文名稱有點彆扭，可能是因為從英語Deputy
Secretary（Financial Services）1直接翻譯的結果。
註二：因為沒有公開資料，該組研究內容為何，是否包括滙率政策，筆者無從得知。