2012年8月20日星期一

邵力競:沒有研究,何來長遠政策?



巧婦難為無米之炊——中國諺語

上文( 〈喪失「論述權」 談何管治?〉 ,刊83日)以金融管理局的例子,指出依賴現有行政部門,不足以研究制訂各種政策應變方案,因為規範行政部門的法例,本身必然要求維護某種體系或制度, 因此行政系統的工作性質,必然傾向維持現狀。當然,你也可以從「柏金遜定律」來了解:我們總是看到行政部門認為有新工作需要而要求添加人手,卻很少有部門 認為時移世易而要求把自己的機關裁撤!

政策研究 資源不夠

當然,我不是鼓吹諸位用這種懷疑眼光來看待香港政府,而且我的論點主要並不基於這個理由。更重要的是第二個原因:即目前行政部門根本沒有足夠資源應付這方面的研究。還是讓我用滙率政策的例子來說明一下吧。

如果我們要點出目前香港負責思考滙率政策的最高級行政官員,撇除前文提到的金融管理局,便是財政司司長和財經事務及庫務局局長。但那只是一種粗略的觀感,並 不能具體描述政府在這方面的行政資源與能力(capacity)。正如美國政府的外交政策,雖然由政治任命的國務卿負責,但實際操作是整個國務院(當然還 有非國務院的軍方與情治系統)。

如果我們細看港府行政系統在這方面投放的資源,單就人手而言,可以列出以下清單:

一、財政司司長本人與他的私人辦公室

司長的職責,官方網頁說是「協助行政長官督導財經、金融、經濟、貿易和就業範疇內政策的制定和實施」。這個範圍相當廣闊,符合這種最高層官員的位置與身份,雖無明言,但能包含滙率政策的制訂,而且也能做到前文提過,需要從多角度綜合分析,作出全局思考的需要。
只是司長日理萬機,絕無可能對滙率政策、遑論所有經濟財金政策作出長時期、有系統的跟蹤研究,他的主要工作是聽取各方意見,作出決策,世界各國無論總統、首相、部長,都是如此,毋庸贅言。至於司長的私人辦公室,則只為應付日常工作而設,並非對個別政策作深入思考的機構。

二、財政司司長辦公室

該 辦公室與司長私人辦公室名稱接近,卻是兩個完全不同的衙門,下轄有非常重要的經濟分析與方便營商處,由政府經濟顧問統領。這是我理解在整個財金系統裏,最 接近研究功能的行政部門。不過,從公開資料看,該組主要負責對經濟運行作出實證計量,對最高層經濟決策提供了重要的技術數據,但不是提供包含不同選擇及利 弊分析的政策方案。

三、財經事務及庫務局局長,以及轄下的財經事務科

除非將來設立副司長,否則局長便是財政司司長的直接下 屬,當然有責任幫助後者提出滙率政策方面的建議,但跟司長一樣,這種位置同樣要投入大量時間應付議會傳媒、解決人事紛爭、簽署各式各樣看似無聊但卻是保障 香港既有制度有效運作的行政文件,以及各種不一定有意義但卻不能不為之的社交酬酢,可謂煩不勝煩,非外人所能明。

各有雜務 難作研究

至於局長下面的政策科,便是傳統名義上負責政策的部分。可是,以實情較之,當中真正有可能與滙率政策沾上邊的,只有以下幾個職位:常任秘書長、「副秘書長 (財經事務)1」【註一】、財經事務科第五組(包括首席助理秘書長一名、助理秘書長兩名),以及一個六人的研究小組【註二】。須要指出的是,前面四位官員 負責的事情煩多,即使包括滙率政策也不可能對此有太多關注,單單是第五組的職責,便包括以下各項:

一、有關銀行政策及法例;二、債券市場發 展;三、伊斯蘭金融;四、與香港金融管理局就銀行、貨幣及其他有關事宜的聯絡工作;五、香港就金融服務有關事宜參與二十國集團、金融穩定委員會、國際貨幣 基金組織、亞洲開發銀行、亞太經合組織,以及經濟合作與發展組織(即OECD)金融巿場委員會所涉及的工作。

滙率政策,也許勉強歸屬於第四、五項。可惜的是,這兩項工作的表述,完全是從事務性方式定位,也就是「參與」什麼什麼機構,與之「聯繫」、「溝通」、「協調」,這種表述方式非常行政式,跟我前文提到金管局的局限一樣,是不可能突破既有框框的。

以上節錄的都是公開資料,正如我以前提到,應變方案有機密性的一面,公開的職責如此寫可以理解,如果內裏實際運作也是這樣,那就沒什麼可說的了。

綜合以上各點,我們可以看到,在港府的巨大行政系統裏,真正能就滙率政策作全局思考的位置,不出以上幾人,從司長到助理秘書長,不過六個;而且各人雜務纏身,能花在政策思考的時間少之又少。老實說,如果筆者以前的親身經驗還勉強可以借鑑的話,那是會嚇怕你的。

議題沒趣 更應重視

當然,讀者對我以上的觀察可能會有幾點質疑。第一種是比較犬儒的想法,就是香港的政策,從來就沒有什麼研究,也不用研究,因為我們的政治經濟學,本身就是為了壟斷財閥服務的;他們早就把自己的財富國際化了、全球分散投資了,還用管你港幣的死活?

況且,由於美元全球流通最廣、政策透明度最高、投資工具最多元,與之掛鈎等於分享一種無形紅利,即使近年貶值,也是穩定有秩序的貶值,完全可作風險管理,對從事金融炒作的行業與階級,利大於弊。

我 不能說這個錯,可能這就是現實。但是,滙率政策關乎一地之衰榮,尤其作為一個高度複雜、自詡為國際金融中心的城市,對於這麼一個影響到普羅大眾財富,間接 牽涉到中國金融穩定的政策,總得有個說法。港府內部資源投放如此薄弱而不集中,那是挺可怕的,隨便找幾個國際炒家高薪禮聘的研究部門,都可以超越。

第二種質疑,就是香港不用研究,乾脆讓北京來研究,不就可以了嗎?聯繫滙率不也是英國專家想出來的嗎?這比較複雜,後面有機會再分析。

第三種質疑,就是金融管理局前總裁任志剛見證了聯繫滙率誕生與成長三十年,肯定有想過我提出過的這些淺顯問題。沒錯,所以他提出的觀點我前面也有引述,我毫 無懷疑個別官員的能力,目前負責的局長更是經濟學者。仔細的讀者應該注意到,我討論的是職位,從來沒有涉及個人經驗多寡或能力高低,因為我更關注的是制度 的問題。

我要提出供大家判斷的命題是,透過聯繫滙率這個例子,檢視香港到底有沒有常設的、制度化的政策研究能量,特別是制訂具體實際應變方 案的能力。因為個人無論如何天縱英明,都有盲點,而且會有離開崗位的一天,制度的優點是發揮團隊的力量,並且確保制度記憶的延續性(否則政府換屆或某人下 台——這在當今還真不少,下任連檔案也找不到,還說什麼危機管理?)。

在目前的政治氣氛下,這個命題也許不太有趣,反正肯定不會讓人起哄、上街,遑論影響投票,但不是說它不重要;反過來說,我們不去重視這些不太有趣的議題,香港早晚會有更多人起哄、上街。因為今天不努力思考問題,明天便要努力解決問題。

作者為中文大學公共政策碩士課程兼任講師

註一:財經事務科共設三名副秘書長,在公開的職務範圍中沒有直接跟滙率政策有關的官員,只有負責金融、銀行及證券事務的「副秘書長(財經事務)1」 比較接近。順帶一提,「副秘書長(財經事務)1」這個官方稱謂,如果改成「財經事務第一副秘書長」,是否比較符合漢語的習慣用法?筆者並非語法專家,但總 覺得香港政府官員的中文名稱有點彆扭,可能是因為從英語Deputy SecretaryFinancial Services1直接翻譯的結果。

註二:因為沒有公開資料,該組研究內容為何,是否包括滙率政策,筆者無從得知。