2012年7月12日星期四

葉健民﹕落區還要繼續嗎?



新政府上任後高官多番落區,結果屢受狙擊,顯得十分狼狽。有部分政壇新丁面對來勢洶洶的群眾,也顯得手足無措力有不逮,只懂官腔回應答非所問,而那些有各種各樣是非纏身的局長,就更成為眾矢之的,飽受煎熬。

官員落區還是較不落區好

民怨高企,官員成為發泄對象大概是意料中事,而且立法會選舉臨近,這種官員落區場面實際已成為了各個有意參選者的最佳曝光機會,特首出現也是大量媒體到場的保證,為公為私,哪有白白錯過機會之理?然而,無論如何,我始終認為官員落區還是較不落區好。原因是即使大部分活動均由建制派保皇黨預先作好安排,務求官員能受到禮遇,但今時今日,難以想像還有誰有能耐完全控制場面,能確保不出亂子免令高官面目無光。實情是,持反對聲音不同觀點的朋友,總是有辦法趁機把意見表達出來的。同時把出席這些活動但選擇不舉牌、不手指指、不撒溪錢,平心靜氣地發言的市民都一概視之為「臨記」或者是保皇黨,也不見得完全公道。當然,落區的形式還可是以進一步完善。例如目前這種百花齊放缺乏主題的形式,結果只會令討論缺乏焦點,內容流於瑣碎,又或者會令與會者只覑眼於個人利益,而非政策問題,甚至提出不切實際的訴求,刺激公眾對政府的更大期望。這種過程,是否真的有助於政策形成,值得商榷。

落區自然是政治秀,但從一個積極角度來看,這個動作最大意義,卻在於反映出新政府看到現有諮詢制度的不足。梁振英之所以費盡九牛二虎之力去重複這個動作,是因為他意識到公眾對現有參與渠道的強烈不滿,因此假如能開闢出一種嶄新的形式去與民互動,自然能為自己加分。現行的諮詢制度承襲自殖民地政府,當年的用意是在代議政制未發展之前,為公眾提供一個參與政策討論,同時也作為政治預警的機制,使政府在決策前能大致得悉民情走向。進一步而言,政府也期望400多個的諮詢委員會能夠吸納社會精英,並可從中挑選可造之材加以培育,進而擴大建制實力。

曾幾何時,諮詢委員會是有意投身公職人士的進堂階。在各委員會有突出表現者,便會被委任到市政局、立法局,而終極獎賞自然是行政局的非官守席位。但這種諮詢制度有兩大盲點,第一,諮詢制度過分強調所謂理性討論,盲目相信認為政策純粹只是事實的陳述和客觀利弊的研判,故此專業和技術的觀點便凌駕了一切,所謂冷靜持平的討論便成為了主調。對官僚來說,在冷氣房裏客客氣氣、態度平和、一切在掌握之中的的討論反映出來的意見才是民意,而對於那些不守規則,語言粗暴的群眾聲音只是「街佬」所為、刁民噪音,所以大概可以不理。第二,諮詢制度也明顯偏重了商界的利益。官僚狹隘地認為只要經濟好便代表社會人人得益,所以商界代表便被視為了政策的最大持份者,也形成了商會代表壟斷了諮詢架構多數席位的局面。在這兩個弊端雙重夾擊下,諮詢委員會在用人方面形成了商界代表、專業人士及學者為主,其他社會人士為輔的畸形局面。

但這種所謂科學理性的政策討論,完全忽視了決策是否取得公眾認同和能否順利推行,還要涉及社會不同階層的主觀價值判斷和對政策的情緒反應。現實政治中,政府的決策就是要在理性與情緒之中尋求平衡,而所謂理性其實本身也是一種價值判斷,沒有絕對的對錯可言。例如,何以我們必定要相信發展才是硬道理,而保育、環境考慮必須靠邊站?為什麼我們一定要同意中港必須火速融合才是有利香港,而任何疑慮只是不察全局的偏見?又或者即使專家學者苦口婆心、羅列論據說明核電安全,我們還是堅決反對,這又是否代表公眾民智未開有待教化?說到底官僚判斷哪些意見才算合理,只是他們自己某種主觀價值的投射。而即使客觀上個別政策確實利多於弊,但當政策落實時,不同階級、不同群體受惠程度也不一樣,要付出的代價各有差異,主觀感受和情緒反應自然也不大相同。那又如何期望以社會中上層為主的諮詢委員會,能與廣大身處中下階層的政策受眾對決策會有同樣的感受和反應?

補足了現存諮詢制度的不足

從這種角度上,落區的可取之處,在於補足了現存諮詢制度的不足,讓決策者能親身感受一下「中環價值」以外不同階層對施政的情緒反應和作為受眾的個人體驗,為抽離的政策討論加添一點人性味道與現實內容。問題是落區只能是一種輔助,如何改革現行諮詢委員會制度才是關鍵所在。殖民地諮詢制度走到今天,其實已經功能盡失。在民權意識高漲的今天,還以為可以靠商會代表、專家學者去揣摩民意,只是自欺欺人。在選舉政治日益抬頭的世代,有政治野心的人亦明白到假如要在政壇有所作為,已不能再單靠政府欽點委任建立個人公信力。事實上,大部分人早已視諮詢委員會公職為「畀面派對」、政治雞肋,食之無味,棄之可惜。讓這種與時代脫節的制度繼續以現有形式運作下去,不單耗費資源全無作用,還令尸位素餐的官僚沉醉於自以為還能掌握民情的假象,導致官民鴻溝日深。如何改革,日後有機會再詳談。但假如梁振英看到問題,卻不做改革,只選擇公關動作、門面工夫去試圖回應挑戰,他一直鼓吹的所謂「求變」新風又如何取信於民?倘如此,新政府的所謂新思維新作風也大概只是新瓶舊酒、政治作秀。

作者是香港城市大學公共及社會行政學系教授、新力量網絡研究總監