練乙錚: 台灣學運照出官僚誤事法制粗疏

香港最應細心研究「太陽花 學運」的，是特府行會成員。「服貿協議事件」的起因，撇除「中國因素」不談，國民黨與社會和業界溝通過程裏的官僚主義，以及台灣用以監督兩岸簽訂協議的法 規嚴重疏漏，都是主要，聞者足戒。當初引起爭議的「沒有逐條審查」，查實是馬政府找到法律罅盡量利用，因此一開始便敷衍了事，恃着立委的大多數試圖強行通 過協議，而在野黨沒奈之何。最後關頭保住幾百萬基層業界民眾權利免受踐踏的，就是適時站出來的學生。今天和大家升呢深入一點看問題，頭盤卻是甜點。

在反服貿澎湃的主旋律下面，大家可能都忽略了一個有趣的對位：台灣人此刻若有所失，因為一件2011年始引進的舶來品「黑雷神」突然斷市。不諳大眾食文化的香港讀者，大概不知此「神」是何方神聖，原來它只不過是來自東洋的一種含麥粉、碎花生或爆米的朱古力小曲奇系列；筆者因為喜歡「任何深啡色的甜味東西」，所以沒走眼。


雷神與雷霆

當然，這個「黑雷神」品牌的西式和菓子絕非什麼精品，拿來跟瑞士的Teuscher 或美國的Knipschildt比，甚至可說根本不算什麼朱古力，一包手心大的「大雷神」在日本的價格也不過￥60，是便利店裏的常貨，夠不夠得上「小確 幸」（生活中微小但確切的幸福），還要看你吃的時候的心情。只不過，出產這個品牌的有樂製菓也夠厲害，近年出擊一招又一招，樂死一眾「甜牙」 （「sweet tooth」），新品往往還未賣遍日本，已經「瘋」行大日本文化圈（當然包括台灣）。以其「Dear Girl サンダー（thunder）」為例，在朱古力裏加點鹽而已，但廣告gag卻是「初戀の味 塩チョコ（choco）」，因為在日本文化裏，和菓子的甜味是屬於小孩子的，成人的口味偏鹹，甜中帶點鹽味，不就是初戀的時節？因此，無論嫉肥如仇的日媽 如何反對，此品已然極速膾炙東瀛少女之口；還未賣到台灣，原來的「黑雷神」、「大雷神」便因日銷二十萬片令日方供不應求而於上周起全台斷市！

更有趣的是，這個「黑雷神」對位旋律，還衍生出一個轉位和絃。「雷神」斷市，「雷霆」頂上！後者是台灣自己的me- too品牌，上市兩年銷情一直麻麻，雖然味道和口感都不錯；這幾天由於「雷神」缺貨，便利店於是大力推介「雷霆」，日銷量猛翻三十倍突破五萬片，一舉成名 【註1】。市場是個很奇怪的東西，外國品牌開闢的商品空間，本國品牌看準機會也可食住上。看似偶然，其實相同的例子在台灣數不清。台灣人才不會無端反對自 由貿易。


嚇死人的官僚主義

言歸正傳。「311」 台灣學生「反服貿事件」，除了眾所周知的「中國因素」和國民黨團在立法院裏的「程序不正義」之外，更牽涉另外兩組原因，一是比較顯淺的國民黨政府官僚主義 弊端，一是更深層次的憲法與法律問題：嚴格地說，反服貿是一個兩岸「協議」，現時社會最低限度要求的「逐條審查」竟完全沒有法律基礎。

《服貿協議》牽涉台灣的六十四大類服務行業，其中十八大類的勞動力最密集，合共僱用285萬勞工，超過全台灣服務業就業人口的三分之二，佔全台灣勞動人口的四分之一，其中包括美容美髮、洗衣、染色、小客車租賃業、廢棄物清理業等這些估計受影響最大、反對聲音亦最激烈的行業。

影響如此重大的經濟動 作，若是負責任的政府，務必在與大陸開始談判及在談判過程中與關鍵業界緊密溝通、疏導。但事實上，與上述十八大類服務行業溝通的工作，竟全部交由十八位基 層公務員負責。這些公務員，一部分還是以合約制聘用的；人手不夠，就外判給一些顧問公司代勞。而所謂與業界「溝通」，有時是幾個行業合共只打一通電話，結 果有關的顧問公司和業界代表都不知道是在進行涉及《兩岸服貿協議》的正式溝通！這些混賬兼「蝦碌」，早在去年7月即協議雙方草簽之後不到一個月，便已在台 灣的一份公信力最高的雜誌《天下》裏踢爆【註2】，要做補救，也許來得及；不過馬政府的確麻木不仁依然故我，終了還讓國民黨黨團在立法會試圖硬闖過關。之後發生的事，可謂種瓜得瓜、種豆得豆。

上述十八名負責與十八種服 務業界溝通的基層公務員，同屬經濟部下面資源最少的商業司。原來，不同的行業也有肥瘦之分，一些如金融、電腦等得益行業的溝通工作最好做，剩下的，都是一 些可能受影響最大、最需要好好溝通的行業。這些「豬頭骨」一根一根最難啃，當然都丟給最沒辦法拒絕的小部門，最後變成三不管。這是組織經濟學裏有名的「逆 選擇問題」，高明的高層主管應該知道會發生，更應該懂得如何避免，但它仍然發生了。這是嚴重的官僚主義，但無疑更反映馬政府乃至馬英九自己對一些「非龍 頭」、低技術、卑微然而僱用大量勞工的行業的忽視。

學運發生後，馬政府強調溝通已盡力。產業說明會辦了144次，但因為都是說明為主，全部沒有會議記錄；公聽會辦了二十場，但這些公聽會怎麼搞的？三個立委每次一人負責，那位後來替國民黨搶關的立委，一個人早午晚一天辦三場、一周負責多達八場；都是以宣讀協議內容為主，不是什麼溝通會。


民主法治漏洞全靠學生補

單單是看馬政府以那麼輕率的官僚態度對待千百萬人的終極福祉，亦可明白台灣學生這次佔領立法院並非無理。如果再看清楚台灣現存法律與憲政條件裏的疏漏，就 更加知道，如果馬政府不懸崖勒馬（或被社會力量喊停），只靠反對黨的議會少數，完全不能止住台灣淪於大陸「以經圍政」的強大攻勢。馬英九當年以清廉形象上 台 固然有其理由，但在另一同樣重要的方面守護台灣的意識，卻完全未經考驗。這顯然是上一次總統選舉受陳水扁瀆職的影響而導致的民主政治失效。這個失效，在大 陸兵（錢）臨城下電光火石之際，台灣的年輕民主體制本身不能及時糾正，學生運動正好彌補這個死角虛位。

上述台灣現存法律與憲政條件裏的疏漏，具體指什麼呢？首先，看看台灣的外部條件。

一 般而言，國與國之間簽訂條約，要依據1969年聯合國主持下通過的《維也納條約法公約》所定下的規矩。簽約國有義務遵守、尊重若干「遊戲規則」，「諸如人 民平等權利及自決，所有國家主權平等及獨立，不干涉各國內政，禁止使用威脅或武力以及普遍尊重與遵守全體人類之人權及基本自由等原則」。此外，締約國在草 約裏可加「保留條款」，如遇本國議會討論通過之時遇到不可抗的反對，締約國可無條件刪除有關條款，而對方不能異議，亦毋庸要求在其他方面得到補償等等【註 3】。

此條約訂定之時，中華民國仍然代表中國，所以台灣至今還是簽署國之一，大陸是後來才加入的。不過，由於大陸不承認台灣的國家主權地 位，台灣和大陸簽訂的合約皆不稱條約，亦不受上述國際條約保護；台灣自己於1993年已接受此規定。大陸現在用槍口（飛彈）指着台灣簽署的《服貿協議》， 如果放在這個國際條約下面看，根本就是非法的，但那有什麼辦法呢？觀已經草簽的《兩岸服貿協議》的一些內容，更可見到台灣處處受制於大陸，例如國民黨聲稱 在立法院審查協議條文時，不可有任何反對（這是什麼審查？），不然就得與陸方重新談判；這顯然是馬政府方面未有要求在草案上加進任何「保留條款」。事實 上，《兩岸服貿協議》文本裏的第十七條涉及承諾表的修改，但此條的一、三、四部分已清楚列明，任何對草約的修改都是要有補償條件的【註4】。


外無屏障內防空虛

既無國際法的保障，台灣與大陸簽協議，自必要加倍小心。可是，台灣現存的法律，無法提供有效保障，遇上一個軟弱的談判團隊跟大陸談判，所簽草案台灣的在野 黨和人民根本沒有辦法在體制內有效反對，遑論面對一個受既得利益挾持而做出一些「賣台」行為的政府。為深入討論，筆者綜合了台灣評論界的主要論點，簡述如 下：

原來，現在朝野都在說的「服貿協議立院逐條審查」是找不到法理根據的，國民黨在涉及台灣利益與基層福祉的大事上走法律罅按法規辦事，技術上竟無大錯。這可從有關的條例看到。

《服貿協議》歸《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第4條之2管轄；然而，同法第5條謂，協議只當涉及法律之訂定或修正時，需在草約簽署後三十日內報請行 政院核轉法立法院審議。若內容無關法律更動，例如服貿協議，則僅需送立法院「備查」而已；而且，「備查」已經算好，第五條最後還說：「其程序，必要時以機 密方 式處理」【註5】。

若利用《立法院職權行使法》第32條對「條約案」的覆議概念，及同法33、34條的具體覆議做法，可知就算把兩岸協議看作國際條約，也不必經委員會逐條審查，即送立法院整案表決；但這樣把兩岸關係看成國與國的關係，不僅違憲，還有政治問題【註6】。

國 民黨立法院黨團不是用上述兩個法例條文處理服貿案，而是用了《立法院職權行使法》第61條，把服貿當成總統行政命令來審，所以才能「因交付委員會審查了三 個月仍然未完成，視為已經在委員會審查，交付立院院會表決」，而國民黨在立院佔大多數；但這麼重要、影響如此巨大的兩岸協議，怎麼可以當作總統的行政命令 來處理、強行過關？

其實，早於2010年通過ECFA之時，台灣許多民間人士已經知道審查方面有法律漏洞，提出要適當立法，可惜馬政府順從商界利益，馬英九說不定自己也有私心，於是一直拖延立法，以利後來的《服貿協議》等都可快快通過。不過，學生最後沒讓馬政府撿到便宜。

撇 開法例不談，現在朝野起碼有一個共識，就是《服貿協議》起碼要回到立院委員會逐條審查。然而，所謂的「逐條審查」到底指什麼？《兩岸服貿協議》正文一共才 二十四條，短短的都是框框；重要的是三十七頁的「附件一」即「特定承諾表」裏的細節；每一個細節都影響數以千計的個別業界人士生計利益。馬政府與出大問題 的十八大類業界溝通本來就嚴重不足，現在形格勢禁，受影響的行業必定提出更多的保護要求。但是，如果不逐條審查承諾表，那審查就完全沒有意思【註7】。

無疑，台灣的法律，在規管訂定對大陸協議的過程上面，並不完備。我們可以對比一下美國的做法。美國憲法規定，行政系統與外國訂定條約，必須經過參議院的諮 詢和同意，方為有效；草約交參議院外交事務委員會討論，再交參議院表決，一般需時一至兩年。比條約層次低的行政協定，由Case-Zablocki Act（1972）規管；什麼是條約、什麼是行政協定，亦有清楚定義【註8】。台灣的有關（對外國）法律一樣完備，問題是對大陸的法例就很粗疏，因為處理 這個李登輝說的「特殊國與國關係」，一來很多尷尬點，二來比較新，三來內外勢力和利益集團的干擾特別嚴重。

學生立功特府唱衰

大 家都明白，《兩岸服貿協議》對台灣經濟有促進作用，但負面影響也非常大，然而卻是在極度不負責任的官僚主義之下炮製出來的，法律上的漏洞更令立法院把關審 查之職變得無法可依毫無揸拿。國民黨在議會裏有大多數，面對此次出現的「大多數劣政」，在野黨已無招架之力。此時，學生站出來是完全有理、及時的。學生提 的訴求一環扣一環，一一對症下藥：釐清與大陸訂立協議時的自身法理地位是一個憲政問題，因此須要召開全民憲政會議；跟着要通過適當法例監督與大陸締結協議 的過程；最後才是還原《服貿》審查程序，根據法例逐條審議，在過程中還要補聽業界意見。

台灣學運一發生，香港的當權派不分青紅皂白，就馬上 要求「香港學生不要學台灣學生」，其實連台灣出了什麼問題也未搞清楚，未免暴露了意識形態的偏見和處高位無能者的虛怯。台灣學生做了一件很了不起的事，香 港人，豈止是學生，還特別包括政府高層、行政會議成員、議員、高級知識分子等等，都應該好好了解一下事件，從中尋找對自己、對社會有用的啟發。

作者為《信報》特約評論員

【註1】見http://n.yam.com/tlt/life/20140318/20140318173747.html
【註2】詳情見http://www.cw.com.tw/article/article.action?id=5050758&page=1
【註3】此國際條約文本見http://zh.wikisource.org/wiki/維也納條約法公約。事實上，台灣內部有相應的行政法規監督此條約的落實，但法規列明是針對與「外國政府、國際組織或外國政府授權之機構簽訂條約或協定」之時才適用的；見http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=E0020006。
【註4】見《服貿協議》文本http://zh.wikipedia.org/wiki/服貿協議
【註5】《台灣地區與大陸地區人民關係條例》文本見http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=Q0010001。 其中第五條特別說明問題：「將協議草案報經委託機關陳報行政院同意，始得簽署。協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後三 十日內報請行政院核轉立法院審議；其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核定，並送立法院備查，其 程序，必要時以機密方式處理」。
【註6】《立法院職權行使法》見http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0020058
【註7】參考http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/220/article/1152
【註8】見美國國會圖書館這個很詳盡的報告：http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CPR ... RT-106SPRT66922.pdf，特別是209-239頁。