2013年12月30日星期一

王慧麟﹕市民準備好了嗎?




近十幾年,每逢討論政改,建制派「學者」好喜歡用「民主不是靈丹妙藥」或「民主不能解決所有問題」之論述,來批評要求民主自由的朋友。這種「XX不是靈丹妙藥」的說法,借用高登的術語,本來就是萬能key,因為XX可以是民主,可以是人權,可以是自由,可以是任何的普世價值。在香港,任何有基本閱讀能力的朋友都知道,普世價值本來就不是用來解決社會問題,它只是人們與生俱來就應該擁有的基本價值,它是需要人們用盡力氣甚至鮮血來達到的目標,而不是用來「治病」。

正如有位中國智者說過,「民主是個好東西」,內裏之「民主」一詞,也是一個萬能key,可以是任何的普世價值(包括自由、人權、法治等等)。我們不需要大費周章,駁斥為什麼民主不是一個好東西,去駁斥法治究竟好不好,因為香港市民大抵都認同普世價值,問題是如何堅守下去而已。

所以,終審庭在孔允明案中,裁定申領綜援需要7年居港的限制違憲,引起了好多爭論。判辭內容,外界已討論了好多,不過當中有關社經權利存在一些基本誤解,實在要進一步講清楚。當然,筆者知道,現在是表態年代,大家喜歡表態多於深究,但是,還希望藉此多說一兩句話。

如何落實國際公約 兩陣比併

聯合國在1948年通過《世界人權宣言》之後,着手制定落實宣言的國際公約。說到底,要落實,就要有約束力,意味着簽約的會員國需要接受聯合國相關委員會的監督,包括向相關委員會遞交定期報告,讓委員會成員審議及提出建議,而且簽約國需要遵從及落實相關建議。這是簽約國的國際責任。

但是,在商討如何落實國際公約,出現了兩大陣營的比併。西方國家認為,公約應着重更多的公民及政治權利,而蘇聯陣營的則認為應該多談社會及經濟權利。兩派僵持不下,折衷的方案是推出了兩個不同的國際公約,一是公民及政治權利國際公約,另一是社會經濟及文化權利國際公約。兩者之分野,除了是冷戰的產物:意識形態的對立外,更是人權法律如何能夠在法院論斷的問題。

西方學者一般認為,公民及政治權利才是人權法律的基本,裏面的如表達意見自由、示威集會自由、選舉自由、刑事法律及相關訴訟對疑犯的保障等等,都是一個公民應有的個人人權,需要國家尊重的。 在一些毫不尊重個人自由及人權之國家,即使食飽穿暖,假如沒有公民及政治權利,何來真正的人權? 更重要的是,這些權利均可以在法院尋求裁決的,用普通法的術語是justiciable

先體現公民及政治權利   之後才是社經權利?

另一派學者則指出,社經權利不可偏廢,因為即使是聲稱有民主自由的國家,其國內的貧富不均、剝削勞工、無瓦遮頭、缺乏基本社會生活的情相當嚴重,片面強調政治權利則忽略大多數人連基本生活都得不到應有的保障。至於一些長期受到西方國家剝削的窮國,其人民長期受國際跨國資本家之剝削及控制,更需要體現這些權利。

在西方人權法學者的影響下,八九十年代的國際人權法所形成的主流論述是,第一,人權有優先次序,應先體現公民及政治權利,之後才是社經權利,所以有說前者是第一代人權,後者是第二代人權;第二,個人權利優先,集體權利排後。公民及政治權利是個人權利的體現,是個人自由的體現,應該比起一些什麼教育權、住屋權之類的集體權利優先;第三,公民及政治權利可以在法院訴訟的,即使在不同法制下的西方國家,一樣都有案例參考,反之,社經權利一般都是涉及公共政策及行政部門的決定,不是法官可以越俎代庖的。因為法官的責任是解釋法律,而不是代替一個由民主產生的政府在民意授權下所推行的公共政策,加上法官不是行政部門首長,不應、也不能指導以至代替行政部門施行哪一種公共政策的。

為了抗衡以上的西方主導的人權論述,有非洲學者倡導了所謂發展權,以擺脫西方國家對窮國的經濟剝削,以及窮國依賴西方國家市場從而失去經濟主導權的問題。至於一些極權國家,更全面扭曲以上的討論,將社經人權列為最優先的權利,公民及政治權利居次,以發展權甚至生存權以抗拒推動政治權利。到了1990年代,這種對立的意見仍散見於西方出版的國際人權法之課本內。

人權不應分先後優次?

2000年後,特別是全球化之下,西方經濟屢受金融風暴打擊,貧富懸殊拉大,窮人沒有更少,只有更多,而曾是共產主義的國家,自從轉為民主化之後,人民在政治民主及自由之後,卻未必有溫飽,有些甚至懷念起共產社會。這種究竟先政治後社經或先社經後政治的人權討論已不復存在,反之,現在對人權的理解是,不應分先後、優次、時間或順序,而是一視同仁,人權就是人權,同樣重要。於是,法官的審理角度亦有變化,部分人權保障意識較強的國家,其憲法法院對於保障社經權利以及少數人權利方面,走得比西方國家更前。南非前憲法法院大法官Albie Sachs就是一個好例子。他嘗試以人的尊嚴之角度來審議各類人權,而非上一代的以政治權利優先,法院不應多理會社經權利之角度來審案。筆者曾在本欄提過他的著作,此處不贅。

香港是英國普通法法制,長期受到英國普通法之影響,對人權條文的態度,當然跟西方國家無異——指的是上一代的西方法學主流,即是重政治輕社經。因此,當馬道立在霍春華案(Fok Chun Wa and another v The Hospital Authority and another (2012))第6676段指出,「法院通常不會論斷政府的社經政策之優劣」,「只會在相關措施完全沒有合理理由之下,法院才會干預」,說法相當保守,大家就不感到奇怪。因為這是相當合符過往終院處理涉及社經權利訴訟的思路,例如領匯案件(Lo Siu Lan v Hong Kong Housing Authority (2004)),雖然判辭沒有直接提及,應以什麼角度來詮釋社經權利,而是以房屋條例內的技術理由來否決司法覆核,但看完此案的判辭,特別是法官強調他們只看法律解釋而不看其他元素,大抵沒有市民再願意以房屋權利來挑戰公屋政策,因為輸硬。

但當馬道立在孔允明案內以《基本法》第36條的社會福利權利作為起點,然後審視單程證需居港7年才能申請綜援之理據是否合符政策原意,再審視假如7年違憲之後,回復到居港1年的條件,會否對政府有較為沉重之公共財政負擔,則是完全顛覆了霍春華案過往終院處理社經權利的態度。雖然終院明言,此解釋未必適用於其他權利例如公屋,但卻打開了潘朵拉盒子,讓其他社會福利有關的爭議,交給法院審理,博一博,起碼比起游說政府及立法會修訂政策,多一條途徑。

終院「馬道立年代」

對筆者而言,終院一年來處理人權的態度,作了很大轉變,讓人耳目一新,可以算是正式進入了「馬道立年代」,值得支持。本年的W案件(W v The Registrar of Marriage (2013)),還了變性人的婚姻權利,讓香港平權運動注入了強心針;至於較少人提及的周諾恆等地鐵儀式搶咪案件(HKSAR v Chow Nok Hang (2013)),終院以技術理由指出周諾恆等之搶咪時間好短,沒有破壞社會安寧為由而讓被告上訴得直,至少令律政司以後不能再胡亂在法律裏找一些罪名來檢控示威者;而在孔允明案則肯定了社福之憲法權利,也是一個好開始,讓市民明白社福權利和政治權利應有同等地位。今年的終院判決讓人看到進步的一面,而且是成為社會工程及再造的推手。

但坦白說,香港是一個保守的社會,未必願意接受終院的法官們,如華倫法官擔任美國最高法院首席大法官(Warren Court)年代一樣,以釋憲來推動社會改革,以大法官來為社會政策把脈,有必要時出手捍衛少數人的權利。美帝法官這種手法叫做司法行動主義(j udicial activism),在受英國普通法影響的國家甚少同意及採用。但馬道立年代是否正走向更積極及介入的角色呢?香港市民要知道,司法行動主義亦是法治的一部分,我們準備好了沒有?