2013年12月10日星期二

鄺健銘: 從新加坡人口白皮書看香港人口政策




近來香港政府展開人口政策諮詢,焦點放在「輸入外地專才與勞工」、「增加勞動人口」與「鼓勵生育」。不過若與港人傾慕的新加坡政府今年年初發表的人口白皮 書比較,港府這份人口藍圖,不論是對現況的鋪陳、對問題的設定、對未來方向的視野,都顯得蒼白,當中至少三個思路,不免會影響諮詢成效:

第一,關於政府輸入工作人口的理念。

諮詢文件的第一章指香港人口老化會減少勞動人口、阻礙經濟增長,而「人口遷移是人口增長的主要來源」,因此輸入工作人口「擴大香港的人力資源庫」成為重點倡議。港府的立論不無盲人摸象的味道。

今年年初,人口學學者Wolfgang Lutz受邀出席新加坡人口政策研討會時指,現時沒有充分證據證明,人口老化與經濟放慢有必然關係,例如塞浦路斯共和國(Cyprus)人口遠比德國年 輕,但經濟發展卻明顯不如後者。結論是,經濟增長更取決於人口質素(例如民眾是否有足夠想像力與創意來提高生產力、創造更多財富),而非人口年齡與數量。

換句話說,政府要準備迎接人口老化的挑戰,要務理應是先釐清地方的經濟高增值發展願景、人口質素狀況(如年齡、學歷、工種分佈、創業狀況),從中研究人才 短缺情況(欠缺哪些人才與所欠數量)、然後制定本地人才培訓策略、讓地方人盡其才,並且判斷地方需要依賴外力的程度、推算所需外來工作人口的種類與數量。

新加坡的人口白皮書,就有一個章節,先交代國家經濟發展願景、人口質素狀況、如何打造價值鏈與推動產業結構轉型,然後講未來人力資源的發展策略。

香港的人口政策諮詢文件,卻沒有這種整全思維與願景,連「我們應否進行更詳細的人力資源推算研究,以評估所需的人才/技能類別……從而促進經濟發展?」都 是諮詢議題之一。據新加坡媒體報導,政務司司長認為香港可引入更多外地人才,只是基於「新加坡能,所以香港能」之類的理由。

事實上,香港的經濟發展願景向來不清晰,更枉論如何做到人盡其才、確定所需外來人才的類別與數量。從過去的四大經濟支柱到六大產業再到現在的四大潛力行業 群,重心產業一直在變,政府卻不曾檢討各個產業成效、解釋變化原因。縱然現屆政府視文化創意產業為香港四大潛力行業之一,但有評論估算,港府最近令人無從 捉摸、難從市場角度理解的「三挑二」電視發牌決定,就可引致每年八十億、與新近落成的郵輪碼頭造價相若的經濟損失。

政府建議在某些行業引入更多外勞,同樣值得商榷。以建造業為例,政府指現在行業出現人手短缺,引入外勞可增加彈性、避免增加本地勞工淡市時的失業率。但數 據顯示,現時香港註冊建築工人數字較2007年增加四成一,原因是發展局自2010 年起推行「強化建造業人力訓練計劃」來培訓本地人才,今年發展局局長更強調有信心計劃可滿足業界未來數年的人才需要。因此增加輸入外勞是否必要?會否拖低 薪金、打擊員工積極性、損害建造業向來高生產力的經濟效益?這些問題諮詢文件都沒有提到。

第二,關於人口變化與空間規劃如何配合。

諮詢文件的前言說,「一個可持續的人口政策須在創造經濟財富、所有人享有平等機會和更優質生活三者之間,取得平衡」。但平衡如何取得,文件沒有提供線索。

就算假設港府不設人口上限的決定合理,它也難自圓其說,為何作為一份未來藍圖,諮詢文件沒有演算未來人口在不同情景規劃下的增長速度與數字、沒有建議合適的未來人口數字、沒有分析城市空間能否應付未來人口變化以確保「更優質生活」,從而為公眾提供更多參考。

新加坡的人口白皮書就有個章節,講述除房屋與商業發展外,如何預留空間發展綠色休憩空間,確保人口增長後的生活質素,這多少助長了新加坡社會的保育意識與 行動。雖然白皮書引發社會爭議,但大都圍繞政府的各個人口推算與背後邏輯,焦點清晰。前總理李光耀與吳作棟也曾就國家合適人口數字表達意見。

事實上,回歸前已有建築學學者指,香港發展規劃「缺乏整體發展目標和意識形態,只有功利目的而沒有社會理想和文化取向」,但問題至今依然嚴重,例如關於是 否需要開發去年令香港獲《經濟學人》選為全球最宜居城市的郊野公園,來應付人口增長,近月發展局局長與政務司司長就有相反意見。對未來人口變化模糊不清的 諮詢,只會令香港距離「優質生活」目標更遠。

第三,關於「家是香港」。

文件引言以「家是香港」為題,也建議鼓勵港人回流,但如何留住正在進行新一波移民潮、「失家的感覺」愈趨強烈的港人?這份關鍵詞大概只有「增加勞動人口」、稱得上「只有功利目的而沒有社會理想和文化取向」的文件,卻交了白卷。

源於「本土」生存空間日益狹小的焦慮感,已令很多港人有「失家的感覺」,而類似情緒在近年外來人口快速增加的新加坡同樣可以見到。考慮到公眾反響、本土身 份能增強社會凝聚力,新加坡政府撰寫人口白皮書時,已不斷提到「核心新加坡人」的概念,近來也變得更強調「本地人優先」。

事實上,對於如何照顧「本土」、減低近年內地遊客、「雙非人」、新移民為本地原來生活方式帶來的衝擊,香港民間不乏方案。例如去年,學者沈旭暉曾建議香港 學習巴哈馬設立旅客專區,避免本土庶民生活文化受到干擾、繼而湧現「美國遊客蝗蟲論」的經驗,亦曾指出港府可從審批時進行考核入手,處理香港人口政策內容 的「非本土化」危機。但在文件,卻不見有相關延伸討論。

從這三點可以見到,港府民望低沈,其來有自。

(原文刊於新加坡聯合早報)

延伸閱讀: 新加坡人口白皮書