2013年10月2日星期三

林行止: 作繭自縛治權弱 人大操盤主權威




一、不是沒有本事的香港人,一旦被北京「相中」當上行政長官,便都「荒腔走板」,難言勝任。從董建華、曾蔭權和梁振英的施政,雖然他們出身不同且各在「本業」都有一定成就,但被捧上此高位便施展不出「當家」本領,所以如此,除了忠誠「異」向衍生的矛盾、半部長制腐蝕了行政主導的公務員實力,更重要的可能是一項作繭自縛的負面影響,此為遇上疑難便尋求「人大」釋法而不得其正!

非常明顯,釋法有無上權威,但若非絕對必要,最好備而勿用,因為高度自治的地方,民意先行,即使民意各走極端、官民各執一詞,還有獨立的法律裁決;法律亦解決不了的話,要求「人大」釋法,亦應由終審法院提請,那要比政府直接行事的傷害性小。打「人大」的主意,反映特區政府、民意機構與獨立司法都管不了事。事實上,「人大」的相關委員會,對提請事宜的認識既不比港人深刻,能力亦可能不比港人強。換句話說,「人大」一錘定音,釐清香港難題的「高見」,是憑着有權作出無人能夠挑戰、凌駕整個香港體制而不是什麼「英明辦法」。用上釋法權威的正面效果是「一言而為香港法」,把所有的噪音都壓下去;而不良的副作用是予人以「大石砸死蟹」的壓力感!所以說,若非有真正解決不了的問題,最好不要輕易釋法,在無法可想、無路可通的情形下釋法,要由終審法院提請且愈少愈好。

港人內地子女的居港權問題,發生於董建華任內的一九九九年,由當年的保安局局長葉劉淑儀「擔綱演出」的第一部「高成本」大製作(以時序和影響深廣計,第二部超級巨製自然是試圖闖關不成的二十三條立法!)。葉太當時以未來十年有一百六十多萬內地人士因「限制鬆動」潮湧而來,令本港不勝負荷為理由,與時任律政司司長的梁愛詩赴京尋求釋法。「人大」的釋法,港人不會、不能亦不敢不從,可是,在普通法之下,解釋法律原是香港法庭獨有的權力,政府不加尊重,捧出「人大」釋法的權力以壓抑香港司法,那絕對是政府處理不當的過失!港人記憶猶新,很多大律師曾為此佩戴黑紗,從終審法院遊行到政府總部,以如喪考妣的心情作出沉痛無聲的抗議。

二、梁振英上台後,二○一二年曾就外傭及內地孕婦來港產子的居港權問題,透過律政司要求終審法院向「人大」提請釋法,爭議再起;這回稍好一點是沒有繞過法制體系;不過,香港司法權限是否應該到此「止步」?其實,愈多引入「人大」釋法權力,「高度自治」名實不符的印象便愈明顯;如果「高度自治」被扭曲或顯得柔弱無力,接着的疑問便是「港人治港」是否中聽不中用?

就社會問題釋法等於公開宣示香港「港人治港」力有未逮或有所不及之處;就政改釋法,則使本土意識比較強烈的「愛港港人」(有別於愛國意識蓋過愛港的「愛國愛港」群)感到難以忍受的壓抑,香港三大政黨,民建聯(一九九二年成立)、自由黨(一九九三年成立,前身為啟聯資源中心)與民主黨(由港同盟及滙點於一九九四年合併而成),全部都成立於回歸前,當年三大黨均以二○○七年一人一票選舉行政長官、二○○八年全數立法會議席由普選產生為政制發展的里程與目標。二○○四年,董建華連任以後,輿論要求二○○七/○八年雙普選的聲音極為清晰,《基本法》第四十五及第六十八條並無明文規定沒有這種可能性,可是,曾在二十三條立法問題上與民意相違的港共勢力,以其不符合《基本法》條文中的「實際情況」及「循序漸進」原則而全力反對,「人大」隨後於當年四月釋法時,正式排除香港於○七/○八年進行雙普選的可能性,又把原來修訂議案的程序,由「三部曲」變為「五部曲」,行事關卡多了兩重,雙普選之期再被押後。

「人大」正式否決○七/○八年雙普選前兩個多星期,民建聯把其政綱中「爭取○七/○八年雙普選」改為「爭取二○一二年雙普選」;不足一年後的二○○五年四月,民建聯與港進聯合併,仍稱民建聯(變相吞併了港進聯),政綱聲明重視市民訴求,「致力創造條件,爭取二○一二年落實行政長官及立法會全部議席由普選產生」。二○一二年雙普選,成為各政黨的共識,且為立法會多數議員認同、擁護的取向;可是,有關建議最終並沒有獲得中央政府接納,而民建聯再次「變調」(「轉軚」),於二○○七年改為支持二○一七年選舉香港行政長官及二○二○年立法會議席由普選產生。

三、不厭其煩縷述舊事,旨在說明靠攏北京的「愛國政黨」不易為,民建聯曾經長期高呼「與時並進」的口號;然而,面對《基本法》的「實際情況」與「循序漸進」,跟京樂起舞的結果是與時並「退」,「見步行步」,窘迫狼狽,民建聯決策層飲水自知而港人亦心中有數。香港民主步伐躊躇步履蹣跚,人們從過去的每一轉折可以看到,港共不是沒有拖後腿(二○○四年)的痕跡,但是二○一二年雙普選建議未能成事,顯然不是港共與民建聯的責任,北京幕後操盤、着力支使,不用呼之—已出!中國全國人大法委會前主任喬曉陽三番四次向傳媒發表法律觀點,其實是有傾向性的言論,那對釋法的中肯打了折扣,對釋法的嚴肅性與權威性不無損害;於「一國兩制」而言,中央舉箸代籌甚至越俎代庖的態度用不着再矯飾了!《基本法》裏「按部就班」與「實際情況」的「留白」,經歷幾番政改風雨,終於讓人領會「循序漸進」是跟京腔打拍子,「實際情況」所指的並不是香港的情況(北京並無步向民主的蛛絲馬跡,香港怎能啟動民主進程)。港人的民主訴求不獲考慮,好歹港共也是香港人,連他們的普選提議亦被推翻,港人當什麼家作什麼主!?

治絲愈棼的香港政治.四之三




林行止:  一方述評未解困 共事詮釋好商量

一、香港人爭取普選產生的行政長官和立法會議員,壓根兒不是為了獨立管治,而是希望能夠建構一個認受性較大、比較公平、願意面對香港全民福祉的運作體制。經過百餘年的殖民統治,香港人早已絕了要求(遑論爭取)獨立的意志,視此為非分之想的人,接近百分之百。香港是蕞爾小島、彈丸之地,別說要與宗主國分割、鬧獨立,就是作對着幹的抗衡,亦無力無條件。非常明顯,要是沒有《基本法》承諾一人一票選出行政長官和普選產生的立法會,過慣「政治與我何干」閒散生活的香港人,爭取早日落實普選的立場,不會那麼一致。

十.一前夕,收到中央駐港聯絡辦宣傳文體部部長郝鐵川的新書《香港基本法爭議問題述評》(下稱《爭議述評》;中華書局),未及細看內容,先看到封底的摘引:「香港社會最根本的共識就是《基本法》,如果沒有這一共識,就沒有香港的順利回歸,就沒有香港社會總體上濤聲依舊的繁榮穩定,就沒有回歸以來國際社會對香港落實『一國兩制』的普遍好評;如果這一共識不牢固,香港社會就會充滿不穩定性或不確定性,就會使綜合競爭力慢慢削弱,如果這一共識被打破,香港將會發生巨大的震盪。」

筆者同意郝氏對《基本法》重要性的看法;不過,《基本法》理應不單是「香港社會的根本共識」,亦是國家對待香港的方針和政策之所本。換句話說,代表國家的人民政府,何嘗不是一樣有責任按條文、守權責,在香港的有關政策上都得體現《基本法》精神?如果不是中華人民共和國政府與香港特區齊有共識,《基本法》便沒有存在價值!

憲法的作用在規範政府的權力,即使香港《基本法》之於國家《憲法》是「母法」與「子法」的關係(並不是很多港人同意的觀點),等於說《基本法》雖然受制於中國《憲法》,卻依然有制約中央政府維持對港方針不變的用意。

《爭議述評》開篇便清晰說出中國《憲法》與香港《基本法》的統屬關係,而從當初「小憲法」或「子法」之類的議論鋪陳,到最後一章關於《基本法》爭議的不同成因,本書確有客觀事實詳盡、筆墨明快簡潔之勝(對此命題有興趣者應讀此書)。郝氏在法理觀念上,指出不少港人或有疏忽之處,此為中央對港擁有的種種實權和責任,那是有助認識香港建政基礎的通識素材。老實說,郝氏下筆並無存心偏頗,可是由於觀點仍是從中央駐港官員的立場出發,香港讀者一看之下,很易看到好些盲點;從這些盲點,又不難明白為何大家誠心誠意捧着《基本法》但彼此的意見落差竟然那麼大。

二、郝書論及香港主權治權不可分割的時候,先引述鄧小平於一九八七年對《基本法》草委所說的一番話:「中央政府確實不干預特別行政區的具體事務,也不需要干預。」以後還有鄧小平在對香港有利無害的考慮下,保留中央對香港某些權力的論述。輾轉發揮的論點,進而闡述中央對香港的「限制性管治權」並不止於國防和外交;郝氏引述香港大學學者的著作,列出十項中央對香港的實權,包括「違憲審查權」和「全國性法律適用於香港」等等。總而言之,中央對香港的權力非常大,那是不容否認的事實,亦是主權(宗主)國應有的權利。不過,中央若非能夠做到有權不盡用—一如英廷之於舊香港—香港落實「港人治港、高度自治」的設想,便會分崩離析甚且化為烏有!

一個共產黨專政的大國(郝書委婉地稱為「單一制國家」),與一個資本主義的多元小地方,當年為求統一,挖空心思,建構「一國兩制」,最後成功寫進《基本法》,那是多麼艱巨的功業。要知道,當年國際間長達半個世紀(一九四五年至一九九○年)的「冷戰」,以美國為首的北大西洋公約組織與以蘇聯為首的華沙公約,在政治、外交以至經濟上長期對峙對抗,所以如此,根本原因就是共產主義的「單一制國家」與資本主義的多元國家互不相容、分庭抗禮、仇視敵視。雖說香港前途談判開始時,中國已經實施經濟開放,畢竟仍在摸索的起步階段,但在香港問題,已有如此胸懷氣度,讓香港平穩過渡、順利回歸,港人實應額手稱慶。

然而,理想再高遠、構思再偉大,還要成功貫徹並順利運作才竟全功。無論共產主義抹上多少中國特色,「中國特色」再稠濃的黨人亦難掩其共產黨本色;他們對香港被英國人熏染的盎格魯撒克遜資本主義(Anglo-Saxon Capitalism)早存惡意、從無好感。一九九一年「冷戰」告終,「蘇東波」(蘇聯及其東歐衛星國以至華沙公約〔總部設於波蘭〕)風流雲散,中國成為非常少數可說是碩果僅存的共產黨專政大國,當年北京高度戒備外國勢力滲透、敗壞專政綱紀,是完全可以理解的取態。

香港是國際都會,華洋雜處是最大亦是必然的特色;這裏因為訊息迅速流通,出入境自由加上國際語言英語普及,過去一直是西方國家其中一個刺探東亞各國政情的諜報中心。回歸以後,香港是中國境內唯一的一塊不是完全受制於共產黨專政的「自耕地」,在北京心目中,也許是外力滲透內地的一個缺口,明裏抗拒、暗裏提防,是應有之義;不過,從「前朝」生活過來、素與外國人有點交往的港人,他們或與故舊聯繫,或與新交接觸,又或於演說及私語內容觸及關乎中港政治體制自由民主的話題,又哪用大驚小怪?因此公然宣示不滿,把這類人標籤為漢奸、走狗,除了顯得毛躁幼稚,哪有警戒作用!單一制國家與多元化開放社會,有無可抹煞的分歧,那是否當年溫家寶總理心目中香港管治的「深層次矛盾」?筆者未敢妄斷,說那是香港「高度自治」的「潘朵拉盒子」,筆者絕不置疑。

三、《爭議述評》多次引用港大法律學者、「佔中三子」之一戴耀廷的言論,其中(頁一五九)一段是:「對『一國兩制』的不同理解,造成『一國者』和『兩制者』之間很深的不信任。這種不信任將會破壞『一國兩制』的基礎。若繼續惡化下去,可能不是『一國兩制』,而是『兩國兩制』或『一國一制』。出現『一國一制』的可能性會更高,因為香港根本沒有可能成為一個獨立的國家。他(應指戴教授)呼籲現在必須衝破這種不信任的惡性循環,重新建立『一國者』和『兩制者』之間的信任,通過相互更深的認識和對對方不同看法有更大的接納,開展一個新的階段。」

如何開展那樣的新階段?回看董建華作為「開區之首」,很多政策不是功敗垂成,便是徒勞無功;而最為實在的,很多人只能想起《關於建立更緊密經貿關係的安排》(CEPACloser Economic Partnership Arrangement〕),那是通過減少市場壁壘及政府法例,以加強香港和中國的經濟貿易聯繫,其用意與效果均不錯!假如能就《基本法》化解分歧、凝聚「更緊密共識」,組成近似當年《基本法》起草諮詢委員會、沒有法定權力的諮詢組織,應有別於只邀請「自己人」參與的「基本法委員會」,又或將此委員會的人選「多元化」,包攬「異見」專才,由國內與香港專家組成以詮釋《基本法》的落實工作與取向,把充分辯論的見解提供人大常委會在作出任何有關香港《基本法》的解釋甚至修訂決定的參考。此意未知是否可行?

《基本法》裏沒有「愛國愛港」的明文規定,可是鄧小平生前確曾三番四次提到要由「愛國愛港」人士「治港」;不過,當掌權者以順我者「愛國」、支持我者「愛港」為藉口扭曲面對全民的管治,只在意於某個階層的利益,漠視全港市民的福祉,令民怨沸騰,如此敗壞的管治,港人該怎麼辦?

《基本法》「留白」的空間甚多,中央一旦改為對港行使屬於主權的所有各項實權,港人再無立足於「治港」的餘地。河水泛濫,井水便「被消失」;《基本法》原是擋隔河水的堤壩,有人發現堤壩「漏水」,有些勇於承擔的港人如「佔中三子十死士」,效法傳說中的那位荷蘭小孩,試圖以手指堵塞漏洞,能否遏制決堤,有待事實證明。那個故事純屬虛構,香港卻是危機!

治絲愈棼的香港政治.四之四