2013年10月2日星期三

蔡子強: 貧窮人口數會否因定義問題而被誇大﹖





上周六,政府公布了貧窮線,旋即引來一番熱論,媒體和輿論紛紛覑眼和聚焦於最道德、最情感性的反應和論點,例如慨嘆人間何世,致使繁華都市竟然出現如斯貧窮,但至於政府制定貧窮線背後方法學上有否問題,會否出現誤導,則鮮有人論及。

今次政府不是以「絕對貧窮」,而是以「相對貧窮」的概念來為貧窮線下定義,並把貧窮線定在每月住戶入息中位數的五成,當中不考慮當事人的資產價值,如樓房物業和存款。按這個計算方法,1人住戶的貧窮線定在月入低於3600元,2人住戶則定在低於7700元。

不考慮資產只計收入的計算貧窮方法,這又會產生何種問題呢?

如果我明天退休,即墮入貧窮線

那就是會把一些「高資產,低收入」人士,如退休人士,誤劃入貧窮界以內,誇大貧窮人口數目。

舉個例,如果我明天立即退休,就算我已經有一棟700呎已供完的房子,戶口內有幾百萬元存款,再加上一些股票,但按政府現時的量度方式,我仍會被歸類為「貧窮」,活在「貧窮線」之下,那又是否十分之荒謬呢?如果要帳面上好看一些,把我這個「貧窮」個案滅掉,減低「貧窮」數字,政府將要每個月無端端給我幾千元。

按以上不考慮資產只計收入的貧窮線界定,政府公布住在貧窮戶的全港貧窮人口高達131萬,貧窮率達19.6%,換句話說是每5名港人便有1人捱窮,不可謂不驚人;就算以「政府政策介入後」計,即計算及政府發放的恆常現金福利津貼如綜援、生果金等,貧窮人口也有102萬,即15.2%,即是每67名港人便有1人捱窮。

問題是,情又是否真的如斯嚴峻呢?

貧窮線界定方法所衍生的問題

姑勿論,以「相對貧窮」的概念來劃界,那正如負責扶貧的政務司長林鄭月娥所言,「由於採用相對概念,貧窮不能完全消滅」,因為總會有收入低於入息中位數五成的住戶,但我更想拿出來討論的是,在不計資產只計收入的貧窮線界定下之102萬貧窮人口,究竟當中又多不多如前述資產豐厚但卻只是或適齡退休(或甚至賺夠「上岸」提早退休)因而沒有工作收入的人士呢?如果多的話,那麼在官方貧窮線界定下的所謂「貧窮人口」,會否因而被渲染呢?

筆者沒有有關的確實數據,但在今次政府發表的貧窮報告中所展示的一些數據,卻似乎可以讓人從側面作出一些推敲,看出一鱗半爪(以下數據以「政府政策介入後」的102萬貧窮人口計算):

關鍵是「非從事經濟活動」住戶的性質

403,000戶貧窮戶中,長者戶(即全部成員皆為長者)佔三成,共有120,600戶。以人頭計算,長者(65歲以上)貧窮人口為299,600,佔同齡人口33.3%,為所有年齡組別中最高。問題是,這些長者中,有幾多是貧苦無依?有幾多是前述擁有一定資產的退休人士,只是因為退休而沒有工作收入,至被誤劃入貧窮戶?

403,000戶貧窮戶當中,「非從事經濟活動」共有228,100戶,佔整體貧窮戶數的56.6%;如以人頭計,則共433,500人,佔整體貧窮人口的42.6%。所謂「非從事經濟活動」人口,不是指失業,而是那些沒有工作也沒有找尋工作的人口,當中包括不少因沒有經濟壓力而沒有找尋工作的人口。「非從事經濟活動」的貧窮戶當中,有45%受訪者稱自己因「沒有經濟需要」所以沒有領取綜援,另外,有33.2%居於已供斷的「自置居所」私樓當中(這兩項重要數據見報告的第118頁)。這些很大可能就是前述,擁有一定資產的退休人士,只是因為退休而沒有工作收入,致被「誤」劃入貧窮戶。在這433,500「非從事經濟活動」的「貧窮人口」中,如果按約四成〔(45% + 33.2%) / 2)比例推算,便有近17萬人,換句話說,單就這方面而論,貧窮人口便隨時因此被誇大了17萬人﹗

政府解釋,把貧窮線定在每月住戶入息中位數的五成,當中不計當事人的資產價值,其中一個原因是參考了海外如OECDEU的做法。但要知道,亞洲地區和西方比較,國民的儲蓄率普遍比較高,因此,西方只計算收入不計算資產的貧窮線計算方法,如果我們不加批判的搬字過紙照單全收,當中不無問題。

政府多次強調:「貧窮線不等於扶貧線」,林鄭月娥也撰文強調,貧窮線的功用是:「量度整體貧窮情;提供數據基礎以協助制定政策;以及評估政策介入的成效」,並不是以此劃界來扶貧。但問題是,貧窮線不同於由學者、統計師等設計出來的抽象概念,如什麼「y線」、「x系數」等,只供學術討論用途,一旦由政府設計出來並稱之為「貧窮線」後,「貧窮」兩個字便賦予了當中很強的道德含義,讓政府不能袖手旁觀。

貧窮線將成各方政治勢力追逐的「電兔」

貧窮線有如創造了一隻「電兔」出來,供各方政治力量追逐。只要一日有人仍不能達到這樣的收入水平,按政府的界定,數字上,他們便會被算作「貧窮」,這就會為各方政治力量,或為選票,或為道德高地,提供很大的誘因,讓他們「為民請命」,要求政府繼續投入更多的資源,向市民提供各種資助和津貼,以便「滅貧」。至於計算方法有否漏洞,貧窮人口數字會否被誇大,除了少數學者外,基於政治正確的原因,根本不會有政治力量關心,更遑論冒天下之大不韙來指出當中的漏洞。

如果真的是幫助有真正需要的草根階層,我相信很多人包括我自己也不會介意,但如果那只是因為統計方法出了問題,讓數字滲入了水分而發脹,而創造出來的一個「貧窮」幻象,那又是另一回事了。

蔡子強    中文大學政治與行政學系高級講師