2013年5月10日星期五

陳景祥: 當高薪都不足養廉




立法會周三(58日)通過設立專責委員會,跟進前廉政專員湯顯明涉嫌違規以公帑宴請內地官員及送禮,連同早前行政長官委任獨立研究(注意,是研究,不是調查)委員會(周松崗為主席),加上立法會帳目委員會聆訊,各路並進,調查湯顯明的工作將接續展開。

不過,各路人馬的調查人物雖是同一人,然而調查目的卻不一樣;政府傾向「研究」廉政專員是否有濫用公帑,不恰當地宴客及送禮,影響廉署的清廉形像;立法會帳委會大同小異,更多集中在宴客開支的申報制度(廉政專員是否可繼續自己批自己的應酬開支,是否有足夠透明度和制衡 )。

立法會則另有所圖,按一些議員所言,他們要查找湯顯明是否在宴請中聯辦官員時透露了機密,或做了見不得光的「枱底交易」,以換取自己在退休後可以獲「封」政協代表!

很明顯,前一種調查重點在反貪腐,維持政府的廉潔形像,後一種則重在「政治調查」,旨在瞭解湯顯明是否借飯局達成某些政治目的?

回歸之後,北京要取得特區政府的機密易如反掌,單循特首的管道,所有大小機密都可輕易取得,廉政專員即使手持高度敏感的資料,但他也要向特首交代滙報;泛民議員指稱湯顯明會中聯辦有可能「洩密」,看來是太抬舉他了。

湯顯明的「請客吃飯」令廉署形像蒙污,動搖了香港人引以為傲的廉潔價值觀,議會和專責委員會應深入了解湯顯明「淪落」之路的過程在制度上到底出了什麼漏洞,亡羊補牢,守住香港的廉潔品牌,其重要意義非比尋常。

我認為湯顯明事件值得深思的起碼有兩個問題,第一,過去認為防貪的有效措施——高薪養廉,近年有失靈現象,除了金錢報酬之外,是否多了一些新因素令掌權的官員走向腐化?第二,湯顯明的宴請送禮持續幾年,期間應牽涉不少廉署職員,為何沒有人作過檢舉或透過不同渠道向公眾「爆料」,是否廉署內部對請客飲宴文化皆習以為常,或見怪不怪?

其實不光在香港,新加坡去年也發生了一宗近20年來首次因「嚴重個人行為失當」而令高官被撤職的案件,涉案官員為當地的警察及民防服務總監及中央肅毒局局長,兩人均涉嫌貪污被解除職務。新加坡向來奉「高薪養廉」為官場管治原則,發生這兩起案件,令當地為之震動,也令人開始反思高薪和廉潔是否有必然關係。按 照全球政府廉潔排名榜顯示,丹麥、芬蘭、瑞典、荷蘭、瑞士等排前列的國家,公務員工資都不算高,大約相等於就業人口平均水平,相比香港和新加坡都有所不如 ( 尤其高級公務員 )

聯合國出版了一份《反腐敗公約技術指南》,為各國如何規劃反腐工作提供了詳盡建議,中國內地有簡體中譯本。在《指南》的第二部份「實際挑戰和解決方案」中有若干建議,對湯顯明事件應有參考作用,節錄如下:

「(行為標準和行為守則)守則應包含明確的、毫不含糊的關於接受和拒絕接受禮物、招待和其他好處的規定……;對使用政府資源的限制(例如確保政府資源僅用於政府目的,或保護非公共信息(筆者按 : 防止洩露內部機密?)……;守則應處理對辭職後和就職後的限制(例如限制前公職人員代表新僱主來以前就職的機構或者向新僱主提供保密信息)。」

拆解上述《指南》的規限,可以看出金錢報酬以外足以令官員心動越軌的幾種情況;首先,官員接受好處除了實體的禮物,也包括非實體的招待和其他好處;限收禮物容易,限接受招待的難度就較高。

此外,政府資源尤其非公共信息,也是有價值及可作為貪腐報酬的材料,高官手握的權力固然「值錢」,掌握的重要信息也可作為各種收取回報的工具。

離職之後的好處,即所謂延後利益,也是引發貪腐的導因,其原因不說自明,香港不少高官退休後加入商界搵真銀,他們的新僱主的業務很多時候都跟官員在任時主管的政策有關。高官退休從商,一度蔚然成風,後因輿論惡評不絕,政府才收緊規限,令這股風氣稍息。

然而,在回歸之後的新形勢令港官多了一重「誘惑」,就是由北京委任公職,湯顯明正是退休後獲委為政協,令人懷疑他在任時頻頻宴請中聯辦官員的動機。動機很難證實,但中國政府是否應該向退休港官入手委任公職,確實是個新時代的新課題。政協雖然沒有金錢報酬,但在內地的地位尊崇,可以建立各種人際網絡,方便辦 事,從而產生「經濟效益」。中國政府如果要問計於特區政府前高官,可以從其他渠道,但委任公職則令事情變得複雜,這正是《反腐敗公約技術指南》中列為禁忌的其中一種行為。

由此可見,高薪未能完全養廉的原因,是尚有其他因素足以吸引官員越軌,這些漏洞不堵塞,官場的腐敗不正之風仍會繼續蔓延。

此外,《指南》內有「公職人員對腐敗行為的舉報」一節,指出「舉報」是「打破圍繞違反守則行為的共謀和沉默的一個重要方式」,《公約》認為應「建立充分的規則和程序,為官員作出此種舉報提供便利。其意圖是:鼓勵官員舉報、知道向誰舉報,並保護其免於因這種舉報行為而遭受上級可能的打擊報復。」

湯顯明事件持續一段長時間而竟然沒有廉署職員「通風報訊」,到底是因為廉署內部沒有制度鼓勵或保護舉報行為?還是廉署根本沒有意識覺得湯顯明的行徑有問題?

如屬前者,搞好制度就能糾正,如屬後者,則令人擔心廉署的操守標準是否因時間推移而在不知不覺之間降級?這才是對廉署的最大警號。