葉健民﹕捍衛廉署的尊嚴 刻不容緩

湯顯明的「豪花」，徹底地觸動了香港人的神經。廉政公署一直是市民引以為傲的制度，而香港肅貪倡廉的經驗，也深受國際認同並視之為成功典範。廉署在很多人心目中就是守護社會公義的基石，也是捍衛香港核心價值的重要支柱。回歸以來，當中港融合迅速發展，港人對國內貪腐問題更多耳聞親歷，稍有良知的人都會對此痛恨厭惡，但心底更怕這股歪風早晚會侵蝕我們的社會。廉署對很多人來說，就是我們最後的「防火牆」。從已有的資訊來看，前廉政專員湯顯明似乎已習染了國內官場送禮宴請、無視規章的陋習，而相關人員事後刻意取巧試圖掩飾違規行為的做法，更是要不得，完全辜負了公眾對這個負責捍衛清廉潔淨社會價值的機構的信任。大家看在眼內可以不憤怒不痛心嗎？


廉潔社會 得來不易

公眾的強烈反應，也因為大家心裏明白眼前的廉潔社會，實在得來不易。今天的局面，背後代表數代人的共同努力和艱苦堅持。這裏，就讓我簡單回溯一下香港的肅貪歷史。

自香港開埠以來，貪污問題一直困擾本地社會。早在1907年，當時的港督彌敦（Matthew Nathan）已下令成立專責委員會，調查政府內部的貪腐問題。然而，即使港英政府早已察覺問題所在，卻一直認為貪污賄賂本身就是華人社會的特性，難以根除。當時的主流觀點認為，行賄是大陸政權吏治腐敗的必然產物，在這種環境下民眾要取得各種生活便利，也只能配合貪婪無道的大小官僚，而由內地遷移至香港定居的人，也自然把這種生活作風帶到香港。加上來港後面對言語不通文化迥異的殖民政府，行賄便成為了一種解決問題的捷徑。所以對於英國人來說，香港的貪污情即使普遍，但大多只局限在華人社會之中，即使有官僚牽涉其中，也頂多是身處低級位置的華人為主。當時的殖民管治的思路更以華洋分割低度介入為主調，所以大體上在二次大戰前，港英對貪污問題態度的關注頗為有限。


戴麟趾上任 才出現突破

但二次大戰後香港人口迅速膨脹而公共服務需求也日益增加，隨政府對社會介入日深，貪污的禍害也更趨明顯，港英政府也不可能再對此袖手旁觀視若無睹。1948年，首個反貪污部正式成立，但有關部門卻設在警隊刑事偵緝部之內，以當時警隊為貪污重災區的情下，這種「自己人查自己人」的安排自然難以取得市民信任。這種情，一直到了柏立基時代才開始出現轉變。1960年柏立基改組了反貪諮詢委員會，改由律政司出任主席，全面檢討有關工作。委員會提出了兩個對日後反貪工程很重要的改革建議﹕公職人員要負上解釋收入與官職不相稱的舉證責任和必須提高調查貪污投訴部門的獨立性。然而，這些建議並未得到政府內部以至倫敦的支持，故此並未得到落實。

直到了戴麟趾上任，情才出現了突破。戴麟趾不但支持有關建議，更進一步委派了專責組到新加坡及斯里蘭卡考察當地的反貪法規。小組再次重申柏立基的改革建議的重要性，而戴麟趾為了爭取修改有關法例，更不惜與倫敦方面動真格。倫敦的官員，特別是內政部（Home Office）的官僚一直不大支持把舉證責任放在被告身上的建議，因為這並不符合英國法律一貫的無罪假定邏輯。終於，戴麟趾在一次與英國官員的交鋒中明確表示，假如他不能通過有關法律，他將把詳情列於呈送殖民地大臣的正式文件中，並說明因為這個原因港督也不應要為香港貪污問題負上責任，英國政府自己向英國國會交代好了。這種「拋浪頭」的做法最後得逞，而《防止賄賂條例》也於1971年通過。而有關設立獨立於警隊的反貪部門安排，因為要考慮當時警隊面子而未有即時落實，但也計劃於法例通過後三四年內成立。

加速廉署的出現自然是葛柏事件。葛柏一案徹底推翻貪污只限於華人的歪理，而他後來成功逃回英國但港英又無法把他引渡回來受審更引起極大迴響。在民情忍無可忍之際倫敦也考慮介入調查有關問題，在此情下加速了廉署的成立，這也成為了回應內外壓力的一石二鳥之舉。廉署成立後也迅速取得公眾信任，但不料她的成功也引來更大危機，1977年的「廉警衝突」考驗了港英的反貪決心。不少正受調查的警務人員威脅要進行罷工，情十分嚴峻。1977年11月5日在港督府召開的緊急危機處理會議上，麥理浩有以下的憶述﹕

「你可以想像，當每一位在場的高級警務人員逐一表示即使我動員英軍作支持也無法確保下屬會忠誠地執行我下達處理帶頭搞事的警員的命令時，大家的惶恐和焦慮……我的判斷是，這時我們已到了治安崩潰的臨界點。只要有人開始散布警察已罷工的謠言，街頭搶掠便會馬上出現。事實上，那些帶頭搞事的人要煽亂不法分子去進行破壞，實在很容易。」（英國國家檔案館﹕FCO 40/837）

最後，港督權衡利害，下達了特赦令，化解了危機。但即使特赦令並不適用於當時已被立案調查的警務人員，而港府也堅持有關內容不容討價還價，此舉也嚴重挫折了廉署的士氣和市民的信心。加上，風波之後倫敦也派員到港檢討廉署運作方式，當年的壓力之大可想而知。可幸的是，廉署和政府咬緊牙關，最終成功挽回了市民的信心（註）。


歷任港督的道德堅持

這段歷史回顧說明，我們的廉潔社會，得來不易，這當中領導人的決心和智慧是最為關鍵的成功因素。沒有歷任港督的道德堅持和政治技巧，我們不一定會有今天的局面。領導人的責任，就是要在危機中適時介入，秉持原則擇善固執。近年連串的事件，例如高官延後利益爭議、曾蔭權與富商關係和外訪開支醜聞和許仕仁涉嫌受賄案等，已開始動搖了市民對公職人員道德操守的信任，假如我們對廉政公署也失去信心，公眾對整個公共行政體系的支持勢必大打折扣，後果嚴重。

所以，我們需要的，是政府迅速果斷而深入的調查，徹底向市民交代事情的始末由來，釐清相關的人員責任所在，並檢討和堵塞原來制度漏洞和不足。唯有如此，才能重拾市民對廉署的信心；只有這樣，才能令廉署重拾尊嚴。


註﹕有興趣的讀者，可參閱Ray Yep （2013）"The crusade against corruption in Hong Kong in the 1970s: Governor MacLehose as a Zealous Reformer or Reluctant Hero?" China Information （August）.

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作者是新力量網絡研究總監、香港城市大學公共及社會行政學系教授