2013年2月5日星期二

歐陽達初﹕與自由黨商榷 如何理解失業綜援




自由黨早前建議政府收緊失業綜援的資格,包括先設立領取兩年的時限,兩年後交由獨立委員會審批,以及增強社區工作的要求等。該黨將長期(兩年或以上)領取失業綜援,描述為「濫用綜援」,有簡化問題之嫌。

失業綜援個案的複雜性

自由黨指出自2004年後,失業綜援佔整體綜援個案下降的速度,低於同期失業率的減少,並且領失業綜援兩年以上的個案佔失業個案約80%。社會科學的常識告訴我們,不同的變項不能粗疏地比較其絕對數值,失業綜援佔綜援的比例會受其他個案變動影響。簡單地將它與失業率的下降速度比較意義不大,因為失業率對經濟環境的改變更為敏感,不能因為失業綜援下降速度較慢,就推論出失業綜援的「惰性」已經出現。在2004年至2011年間失業綜援個案的變動,從45,231下跌至26,859宗,減幅約為40.6%,亦是在不同個案中下降最大的類別(見表)。

當然,5年或以上的佔失業綜援個案約佔56.5%,不過,目前失業綜援人士的年齡中位數為49歲,超過60%的失業綜援人士學歷為小學或以下。這批中老年勞工,在勞動強度高的服務業中,面對較大的長期失業及就業不足的風險,加上部分失業個案前身為單親、傷殘、健康欠佳,因而其領取年期中位數會較長。其實在3類有工作能力的個案中,包括失業、單親及低收入,在20121月其領取年期中位數分別為4.86.57.7,即低收入綜援的領取年期才是最長。這反映了即使實施最低工資,這批在職貧窮家庭仍要依靠綜援補助,因為最低工資水平不足以養家。因此,如要降低領取年期或減少有工作能力個案,提升最低工資至滿足家庭生活的水平更為重要,否則基於收入及機會的不平等,必然導致「結構性的依賴」,並非只是個人的責任。

訂立年期:誰受害?誰得益?

自由黨最重要的建議,將領取失業綜援的期限定為兩年,這忽略了不同社會保障的設計。一般而言,有年限的失業保險需要僱員供款,並且替代率約為工資的60%,不同國家的情有異,而家庭成員則有其他補助金。不過,香港並無失業保險,目前的失業綜援基本上扮演了社會救助,即安全網的功能。在2008年至2011年間,失業綜援率(將失業人數除以失業綜援個案數目)維持在20%左右,即失業綜援一直只覆蓋20%最貧窮的失業家庭。如缺乏其他安全網,貿然剝奪這批失業勞工及家庭,包括其兒童、長者的社會保障權利,並不合理。要提高失業綜援的就業率,與其透過「懲罰」他們,不如參考外國的「積極勞動市場政策」,基於「社會整合」的目標,而不是要求失業人士無條件接受任何工作:政府投入更多資源以進行較長時間的技術培訓,就產業政策作出調節,改善勞動條件及提升整體生產力。歐美的經驗表明,政府的投入及企業付出愈高,這種勞動政策愈成功,而綜援「自力更生計劃」只扮演監督及職位轉介的服務。故此,政府要改善失業綜援人士就業或避免「貧窮陷阱」(poverty trap),策略不應以收緊失業援助的資格,或壓低他們的基本生活。

在實施最低工資後,部分低薪行業出現勞工短缺,因為工人的選擇增加,而部分僱主難以用較低競爭力的價錢聘請員工。訂立綜援年限可將兩萬多名長期失業人士,立即送進低薪勞動市場,再次增加廉價勞工的供應,但卻犧牲了所有基層工人,當陷入貧窮時所僅有的生活保障、失業後與僱主議價的能力。其實失業綜援的開支(16.5億)僅佔政府2011/12年度經常性開支約0.7%,佔本地生產總值更只有約0.09%。對比其他已發展的經濟體系,香港用於失業保障的轉移支付比例相當有限。綜援改革,應以減貧及減標籤效應作首要目標,追求就業率及經濟增長以外的社會價值,包括社會平等、團結等。

作者是關注綜援低收入聯盟、香港政策透視、左翼21、工黨成員