2013年1月24日星期四

邵力競:金發局須否另起爐灶?




但凡推行新政的人,大多急切求成,往往倉卒行事,以致禍敗招損。昔日董建華亟欲為香港開創新路,但最終好心做「壞事」,足以為戒。特首梁振英沒有董氏開首的人緣人和,政治形勢更為惡劣,更宜審慎而行。


上周《施政報告》提出成立金融發展局及經濟發展委員會,令人想起董建華時代的眾多星級委員會,最終不是一事無成,便是無疾而終。何也?有說公務員制度從中作 梗,但政治委任制度實施以來,特首對官員委任權已大增;有說是缺乏諮詢,但社會人心對新方向往往根本沒有共識,即使本應領導輿情的精英階層也是嚴重內部分 歧,諮詢政治又從何說起?

一番折騰 似有定位

在此情況下,梁政府重組三司十四局或多設幾個委員會,最多只是無關痛癢的微末枝節,不能改變根本;更有甚者,在過程中行事倉卒,未能與現有制度銜接,容易一波未平、一波又起。

金融發展為例,如果目標是「為持份者提供高層和有效的平台,集中研究如何配合國家金融市場逐步走向國際,進一步發展香港金融業,包括在促進金融業多元化, 提升香港國際金融中心在國家和地區中的地位和作用」云云,那麼這不是財政司長和財經事務及庫務局長的既有職責嗎?如此,何不直接責成有司,就此提交明確政 策建議?而「金融發展局」更應明確定性為輔助該司、局長的諮詢委員會(目前經過一番折騰後,似乎這個「局」也的確如此),定時提交具體工作報告及政策建 議。

其實設立一個範疇跨越不同金融服務的諮詢委員會,方向本身正確。一方面,銀行、保險、證券等等行業早已滙流,香港的既有行業監管機構卻仍然是一業一管,早年社會已有討論應否仿效英國,設立類似Financial Services Authority的超級監管機構。

一方面,監管功能和促進發展功能本身存在一定矛盾,不宜由一個機構處理;因為但凡監管者必然傾向保守,設立重重關卡,以免出事時禍及己身;促進者必須積極 進取,大多鼓勵自由創新,拆牆鬆綁,以行業發展為己功。在兩者中取得平衡,是政治家的責任;但把兩種功能放在一個行政部門,必然造成精神分裂,左右為難。

從前,英倫銀行有三大核心目標(core purposes),分別是維護貨幣穩定、維護金融穩定,以及保持英國金融服務的有效性及競爭力;2004年新行長Mervyn King上任後,已把第三項剔除於核心目標之外。

堅持稱「局」 邏輯混亂

金融發展局籌備小組的報告,並無就這種矛盾加以論述,也沒有交代如何與既有的監管機構整合、互動。香港既有的四大金融業監管機構,竟無代表擔當新機構成員,所謂「與監管機構和行業團體共同探討……」(見新聞公報),又從何說起?

其目前金融管理局是類中央銀行,自稱的主要職能,包括「加強香港金融服務的國際競爭力」、「維持及發展香港的金融基建」,那麼它須否效法英倫銀行的做法, 重新釐定自己的目標?如否,一個管理局與一個發展局的功能角色,又如何配合?順帶一提,香港回歸後的政府決策局和它們轄下機構,不管純粹諮詢,還是具備法 定乃至行政權力的,都一概統稱為「局」,實在名不正、言不順,反映了行政邏輯的混亂。

再以經濟發展委員會為例,香港無疑需要在金融、地產以 外,發展更多實業,但是董建華時代已設立了級別相當高的策略發展委員會,由特首委任,兩大司長列席,中央政策組提供秘書處服務。這委員會的職權,包括「就 香港長遠及整體發展需要和目標,特別是社會、經濟及政治面對的問題、發展方向和策略,向行政長官提供意見」,範圍雖然比較廣,但卻包涵了經濟發展委員會的 部分任務,後者同樣由特首委任,並兼任主席,同樣有司、局長列席;資源重疊事少,意見不一事大,敢問有分歧時誰高誰大?

按目前的公開材料,看不到為何新的經濟發展委員會的事情,不能在原來的策略發展委員會商議。要不然索性把前者置於後者之下,作為一個附屬委員會又如何?

前社會陰謀論盛行,我不願猜測這種架構安排的動機。只是純粹從行政理性來看是沒有道理。第一、政出多門必然造成權責不清;第二、即使作為諮詢平台,我們現 在的平台還嫌少嗎?第三、平台多聲音更多,沒有廢舊便立新,又未弄清楚新舊之間如何協調,徒然造成文山會海,行政低效。

行政主導 自相矛盾

香港的問題實在不是諮詢平台不夠,也不是意見不夠,而是內部缺乏跟進意見的研究調查,外部沒有達成共識的政治機制和民心;大部分的意見,只是「隨便說說」而已。說實在,參加各式委員會的雖是行業翹楚,但都是大忙人,每人能在委員會花上多少時間和心力?

且這些委員會都是易設難廢,日子一久,變成尾大不掉。一個行政部門,決策前要聽幾個委員會的意見?如此還說行政主導,豈非自相矛盾?除非目的是要用一個打 另一個。但大部分委員會的任命權最終都在特首,何苦?上文說的策略發展委員會,新一屆委員才剛任命,按道理應該不至於偏離特首的施政理念太遠。

由此觀之,特首如對現在的委員會表現不滿,只需一紙委任狀即可,何須在已經複雜無比的行政架構上再起風波,徒然添煩添亂?

作者為中文大學公共政策碩士課程兼任講師