《改革共識倡議書》全文

《改革共識倡議書》全文

近日，互聯網上流傳一份由几十位學者聯署的《改革共識倡議書》。倡議書指出中共十八大報告表達了政治體制改革的堅定意願，讓人們看到了改革的希望。在這一背景下，中國社會尤其需要對改革的大是大非和總體方向達成共識。為了提煉和凝聚改革共識，倡議書提出了推進依憲執政、落實選舉民主、尊重表達自由、深化市場經濟、實現司法獨立、保障憲法效力等六項改革主張。

改革三十多年來，中國經濟獲得了巨大發展，但是中國社會也出現了諸多問題。尤其是由於政治改革未能同步進行，官僚腐敗、公權濫用、貧富差距拉大等現象日趨嚴重，引發了強烈的社會不滿。人心思變，民眾對改革的要求和期待越來越高，但是改革的步伐卻受制於既得利益集團的阻撓，遠遠不能讓人民滿意。更為根本的是，人民自己雖然痛恨種種社會不公，但是對於如何改革造成不公的制度卻並未達成共識，以至民間推動改革的力量受到分化和削弱。體制外沒有改革的壓力，體制內就沒有改革的動力。如果中國社會亟需的體制改革一再受挫、停滯不前，公權腐敗、社會不滿將積聚到危險的臨界點，中國將再次錯失和平改良的機會，陷入暴力革命的動蕩和混亂之中。

中共十八大報告表達了政治體制改革的堅定意願，習近平總書記在紀念憲法公布施行30周年大會上的講話重點強調憲法實施，讓我們看到了依憲執政、深化改革的希望。當前，中國改革再次來到十字路口，中國社會尤其需要對改革的大是大非和總體方向達成共識，尤其是對現代文明所要求的民主、法治、尊重人權等憲政原則形成基本共識。為了提煉和凝聚改革共識，我們提出推進依憲執政、落實選舉民主、尊重表達自由、深化市場經濟、實現司法獨立、保障憲法效力等五項改革主張。我們認為，它們應構成所有理性公民所認同的改革共識。

一、推進依憲執政

迄今為止，中國改革是在執政黨領導下推進的，但是改革三十多年的經驗與教訓表明，如果不首先改革高度集權的政治體制，將無法繼續推進與深化其它領域的改革。在革命戰爭年代，正是共產黨在多個場合下表達的民主承諾讓眾多追求正義、痛恨腐敗的仁人志士追隨革命，但是黨內實際上長期實行自上而下的組織控制。在戰爭年代，共產黨為了維持行動效率形成了高度集中的權力結構。1949年後，執政黨並未真正兌現承諾、還權於民。在高度集權的政治體制下，執政者的權力很難受到有效制約，執政者的決策錯誤也就很難得到防范與糾正，從而很容易越陷越深，直到釀成大錯。“反右”等歷次政治運動極大殺傷了中國知識分子的良知和勇氣，1958年的“大躍進”造成數千萬人餓死的大饑荒，1966年發動的十年“文革”使數以億計的無辜者受到迫害或沖擊，整個國家處於內戰邊緣……這些血的教訓表明，權力高度集中化甚至個人化的執政體制早已不適應和平時期的日常社會治理，現在是執政黨兌現初始承諾的時候了。

中共十一屆三中全會開創了改革開放的良好局面，中共十三大報告明確要求“黨政分開”，中共十六大和十八大報告一再強調：“黨內民主是黨的生命。”然而，由於政治體制改革遲遲未能提上日程，權力過度集中的問題至今未能得到根本解決，當前主要體現於三個方面。

（1）黨政不分，黨政權責分工不明確，以黨代政、以黨干政的現象十分普遍，執政黨的權力得不到制度化約束。

（2）黨內決策權力高度集中，重大決定和人事安排往往由幾個人甚至一個人拍板，地方“一把手”很容易蛻變為無法無天的“土皇帝”。薄熙來之所以能夠在不同職位上為所欲為，正是因為其作為“一把手”的權力得不到有效制約。（3）黨內選舉程序並未得到法律的有效規范和落實，黨員代表大會未能真正發揮作用，黨的領導干部往往是由上級內定而非黨員代表選舉產生。這樣的體制很容易造成領導干部脫離黨員群眾，形成少數人甚至一個人說了算的局面，為買官賣官和公權濫用敞開大門。

要維持國家長治久安、社會穩定和諧，唯有從革命黨轉變為真正的執政黨，依據憲法厘清黨政關系、建立法治化的執政體系，並在執政黨內逐級落實民主選舉。依憲執政是保持執政黨自身廉潔和長期執政的唯一途徑，主要體現於實行黨政分離、黨內民主、分權制衡、黨務公開等四個方面。

（1）黨政關系必須依照憲法得到合理界定。1982年憲法序言明確規定了“共產黨領導”，但是“領導”並不等於全面包辦或直接干預政府事務。正如中共十三大報告指出，憲法意義上的“領導”是指執政黨的政治領導，主要包括通過民主決策機制決定大政方針，經由人大立法程序使之變為國家法律和政策，向國家機關推薦干部人選，並監督黨員干部廉潔守法。但是執政黨不宜再走“黨管干部”的老路，直接干預政府人事決定或介入行政和司法事務。

（2）為了保證民主決策、保持黨風廉正、防止過度集權，執政黨有必要加強自身民主建設，按照黨章要求逐級落實黨內民主，從村支部、街道委員會、鄉鎮、縣市等基層黨組織開始實行黨內選舉。各級黨員代表由黨員直選產生，上級黨委不得干預。

（3）充分發揮各級黨員代表大會的日常領導與監督作用。各級黨代會應成為執政黨的最高權力機關，選舉產生並監督各級黨委。各級紀律檢查委員會應直接受同級黨代會領導並向其負責。當前實行的地方“一把手”負責制加劇了執政黨權力集中，有必要從根本上進行改革，建立各級黨委集體領導機制，形成黨內分權制衡體制。

（4）黨內民主改革一定要和全方位的黨務公開、政務公開及廣泛的公民參與結合在一起，盡快建立各級官員財產公示制度，大力推進公共財政改革並實現各級黨政預算及其執行的公開化，對征地等影響民生的重大決策或工程必須通過聽證制度廣泛征求民意，充分保障公民知情權與參政權。

二、落實選舉民主

1982年憲法第2條明確規定，“一切權力屬於人民”，而要落實“主權在民”原則，關鍵在於規范各級人大選舉，讓各級人大真正發揮代議和監督職能，並強化社會基層的民主自治。按照1982年憲法的設計，各級人大是實現人民參政議政的基本制度。人大選舉是否規范、人大代表是否願意並能夠代表選民的利益積極履職，直接決定了這個國家的基本性質，決定了政府和人民之間的基本關系，決定了廣大人民的根本利益能否得到有效維護。近年來，中國社會之所以發生了那麼多群體性事件，以至嚴重損害社會穩定與執政根基，根源在於各級人大未能按憲法規定有效發揮作用。

（1）各級人大選舉普遍走過場，政府干預、賄選舞弊現象十分嚴重，進而導致人大代表並不能真正代表民意，代表履職普遍缺乏積極性，在重大公共事件中幾乎從來不見他們的蹤影。個別代表克己奉公、熱心履職，積極為選民辦實事，卻往往被視為另類甚至受到打擊迫害。

（2）憲法規定的人大職能多流於形式。由於絕大多數人大代表或常委會委員都是兼職的，代表或委員能夠投入立法、預算和監督等憲法職能的時間、精力和財力都十分有限，導致各級人大隻是在開會時舉舉手、拍拍手的“橡皮圖章”。

要改變這種現狀，有必要採取落實基層直選、加強人大專職化、強化社會基層民主自治等舉措。

（1）落實縣鄉兩級人大直選。目前，絕大多數社會問題都產生於基層。規范基層人大選舉能夠從源頭上解決基層社會問題，極大鞏固執政基礎和維護政府威信。為此，中央有必要嚴格禁止地方黨政干預人大代表候選人的產生和競選活動，同時保證各級人大代表能夠有效履行憲法職能。按照憲法第34條、第35條和選舉法的有關規定，公民有自由參與競選基層人大代表，參選人和選民之間的自由交流不能以“擾亂社會治安”等罪名橫遭干涉與限制。按照憲政國家的通例，隻要參選人獲得一定數量的選民支持，就自動成為合法候選人。現行選舉法對候選人設置了極不透明的“醞釀”、“協商”過程，賦予地方選舉委員會幾乎無限的自由裁量權，從而為地方黨政內定候選人提供了方便機會，必須從根本上予以改革。

（2）在規范人大選舉基礎上，有必要強化各級人大職能並推動人大代表專職化。人大機構改革宜從各級人大常委會開始，逐年增加專職委員的比例。建議每年增加10%的常委會委員作為專職委員，力求在五年內達到一半的常委會委員成為專職委員。建議每年增加5%的人大代表作為專職代表，在五年內讓四分之一的人大代表成為專職代表。人大代表的履職方式應由代表自己決定，合法的履職活動不得受到地方黨政或人大干預。

（3）村委會和業主委員會選舉是中國基層民主的最新嘗試，同樣需要制度保障。近年來，村委會選舉普遍受到上級黨政干預，賄選等腐敗現象越來越嚴重，村委會在沒有村民同意的情況下出賣村民土地等利益的事件時有發生，廣東烏坎事件就是其中一例。要有效解決中國農村土地等重大利益沖突、真正維護中國社會穩定，必須明確禁止地方黨政干預村委會選舉，有效規范村委會和村民代表會議選舉，盡快建立村委會、村民代表會議和選舉委員會等村級組織的相互制衡機制。

三、尊重表達自由

憲法第35條規定：“公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”改革三十多年來，中國公民的表達自由取得了巨大進步。尤其在進入網絡時代之後，越來越多的媒體敢於揭露各地腐敗現象，極大提高了中央和民眾對公共事務的知情程度。然而，不可否認的是，這個領域還存在諸多不必要的限制，具體表現在以下方面。

（1）網絡言論受到不必要的限制，公民因為發帖而被刪帖、銷號乃至勞教、判罪的事件頻繁發生。

（2）新聞出版自由受到不必要的限制，不僅出版機構的建立受到極為嚴格的事前審批，書刊出版也在原則上受制於事前審查，而且媒體在日常運作過程中還受到諸多命令、指示或限制。這些限令保護了那些應該受到公開揭露的腐敗丑聞，嚴重妨礙了全體公民的知情權。

（3）公民集會自由受到不必要限制。雖然法治國家也要求游行集會得到政府事先批准，但是這一要求在中國卻蛻變為禁止公民集會的借口，以至公民和平集會幾乎不可能得到當地政府的批准。

（4）公民結社自由也受到了不必要的限制。不僅成立民間社團受制於諸多苛刻要求以及嚴格的事前與事後審查，而且農民不能成立農會，工會則並非由工人自己選舉產生，不能有效代表並維護工人利益。

我們建議逐步放鬆對各種表達自由的不必要限制，並盡快完成從政治到法治、從實體到程序的社會管理模式轉變。

（1）應全面取消網絡言論管制，嚴禁各地政府因網絡言論而對公民定罪或施行勞教。

（2）新聞出版領域的管理應從事前政治干預轉變為事後法律監督，對違法出版的信息追究事後法律責任。對於出版機構和刊物的建立，則應從實體審查轉變為程序審查，建立報刊備案管理制度，以便事後法律監督。鑒於現行憲法尚未得到有效的實施，憲法第35條規定的基本權利未能得到有效保護，有必要制定《新聞法》，以切實加強言論與出版自由的法律保障，並明確界定言論與出版自由的法律邊界。對於在憲法和法律允許范圍內發表的言論，黨政不應以任何方式干涉。欺世盜名、為害深重的“重慶模式”之所以能夠愈演愈烈，正是因為地方黨政壓制輿論、一手遮天造成的。

（3）對游行示威申請的審批應從內容審查走向程序性審查﹔審查的目的不是限制公民的表達自由，而是防止暴力沖突、交通堵塞等擾亂秩序的現象。各級官員應樹立一個基本憲政觀念，即集會自由是原則，限制是例外。隻要沒有證據表明集會帶有暴力傾向，就應當推定集會是和平的，地方政府不得以“妨礙社會治安”等理由不予批准。

（4）對公民結社申請的審批也同樣應從內容審查轉變為程序性審查，並建立社團備案登記制度，以便對社團進行法治化管理。對於從事違法活動的社團，可以依據《刑法》進行打擊並取消社團登記資格。2011年，廣州市頒布的新規定放寬了結社限制，取得了良好的社會效果。這種有益的地方試驗應該在全國大力推廣。

四、深化市場經濟

眾所周知，市場經濟是中國改革開放之初即已確立的基本國策，對於成就中國社會近三十年來的繁榮發展發揮了不可替代的作用。1993年修憲後，“市場經濟”獲得了憲法地位。然而，令人擔憂的是，由於政治體制改革未能同時推進等原因，中國經濟發展已經出現了嚴重偏差，經濟改革的深化正面臨嚴峻挑戰。在“GDP至上”的政績思維指導下，中國式“發展”已經成為造就貪官、侵佔民利、破壞環境、浪費資源的貶義詞。尤其是近二十年來，“國進民退”現象十分嚴重，具體表現在以下幾個方面。

（1）國有企業的壟斷地位進一步加劇，民營企事業發展受到排擠，尤其在准入、貸款、融資等方面受到嚴格限制，明顯損害了公平競爭環境，嚴重制約了中國市場經濟的發展活力。

（2）國家財政收入增長遠遠超過國民收入增長，國家財政佔國民收入的比例連年增長。

（3）國家財政越來越多地被用於“維穩”、軍備等目的，民生、教育、社會保險與環境保護等公益投入卻嚴重不足，貧富差距越來越大，普通百姓面臨看不起病、上不起學、買不起房等多重生存壓力。

（4）1994年實行“分稅制” 後，中央財政佔國家財政比例顯著提高，許多地方靠正常稅收不足以支持地方公共事業，加上“GDP至上”的政績考核需要和官員個人尋租動力，各地紛紛訴諸“土地財政”，利用憲法第10條存在的漏洞將土地征收和城市化綁架在一起，通過壓低補償剝奪農民土地，嚴重損害了農民利益與社會穩定。

要從根本上遏制“國進民退”、實現還富於民，讓市場經濟改革真正惠及多數平民百姓而非少數特權利益，必須盡快實施以下措施。

（1）國家必須保障民營企業（包括民辦教育）的法律平等地位，放鬆對民營資本與民辦教育的管制。

（2）國家財政增長必須保持克制。鑒於中國國民實際稅負已經相當沉重，應立即明確規定各級財政收入增長不得超過國民收入增長率。

（3）合理分配財政開支，顯著增加教育、醫療、低保、環保等民生投入，取消城鄉制度性歧視，盡早實現義務教育、公立大學和一般公共服務的地域平等，建立覆蓋全民、城鄉一體的社會保障制度，為兒童、老人、病人、低收入者等弱勢人群提供體面生活的底線保障。

（4）合理分配中央與地方財政，實現事權和財權相統一。同時從根本上扭轉“GDP至上”的發展思路，讓地方政府專心投入治安、教育、民生、環保等地方公益事業，而不是借“發展”的名義侵吞人民的利益並為腐敗創造機會。

（5）改革土地管理制度，落實憲法修正案規定的公正補償原則，將征地嚴格限制在憲法規定的“公共利益”范圍內，同時放鬆農地用途管制，將土地使用權還給農民，並將城市化和征地脫鉤。

五、實現司法獨立

無論是市場經濟還是民主政治，都離不開一個基本法治秩序，而法治秩序的建構則離不開公正獨立、不受政治干預的法官與律師隊伍。憲法第126條規定：“法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”司法獨立是憲法確定的改革方向，也是實現法治國家的必由之路。事實上，中共中央1979年第64號文件即已明確指出：“黨委和司法機關各有專責，不能互相代替，不應互相混淆。為此，中央決定取消各級黨委審批案件的制度……各級黨委要堅決改變過去那種以黨代政、以言代法，不按法律規定辦事，包攬司法行政事務的習慣和作法。”然而，近十余年來，雖然司法改革也取得了一定的成績，但是距離司法公正的目標依然相當遙遠，司法腐敗和行政干預現象十分普遍。尤其自2008年以來，司法改革步伐基本停滯，有些方面甚至發生了倒退，以至司法改革走到了方向不明的十字路口。

當前，中國司法體制存在諸多弊端，主要體現於以下三個方面。

（1）法院嚴重缺乏獨立性，法官判案極易受到政治與行政干預。雖然憲法第126條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，但是這項規定在司法實踐中並未得到落實。在法院人事、財政、職權都不獨立的情況下，司法審判無法抵制當地黨政部門干預，各級政法委干預個案的現象十分常見。法院內部實行的院長負責制、審判委員會制度、等級管理及各種考核體制雖然可能有助於監督法官判案，卻抑制了法官獨立人格的成長。

（2）司法腐敗十分嚴重，法官“吃了原告吃被告”現象仍然普遍存在，尤其是審判不透明、判決不公開、判決書不注重說理的現狀為司法腐敗創造了便利空間。

（3）各級黨政違法干預司法過程的行為十分普遍，律師正常辦案的權利得不到保障，刑訊逼供屢禁不止，冤假錯案頻繁發生。薄熙來主政下的重慶“打黑”運動就是一個典型惡例。

要提高中國司法素質和威信，隻有重啟實質性的司法改革，讓法院職能回歸司法定位，為司法公正、依法判案提供制度保障。

（1）執政黨應有意識地維護司法獨立，主動避免干預個案。按照黨政分離的基本要求，執政黨的職能在於推薦、監督干部並確定國家的大政方針，而非干預司法並在個案判決中直接體現自己的意志，否則很容易造成人治盛行，違背執政黨自己主持制定的法律、政策和依法治國原則。目前，各級政法委干預司法的現象十分嚴重，應從基層開始逐步撤銷各級政法委機構。

（2）憲法設計應強化司法垂直管理，減少法院在人事與財政上的地方依附，遏制地方保護主義，為法院依法獨立審判營造良好的制度環境。

（3）法院內部應弱化政治與行政控制，最大程度地賦予法官依法獨立判案的權利。行政控制並不是遏制司法腐敗的良方，反而是滋生腐敗的溫床。遏制腐敗和司法獨立化改革是並行不悖的，堅持審判公開、判決公開並強調判決書的說理質量等改革措施將最大程度地壓縮法官腐敗的空間，同時有助於提升法官職業素質和司法的社會公信力。

（4）法院職能定位應回歸依法審判。法官必須對法律負責，司法審判必須堅持法律至上原則。至於審判結果是否讓人民滿意，往往取決於立法合理性等多種因素，不應作為評判司法工作的標准。法院可以在案情需要和當事人自願的基礎上從事部分調解工作，但是不應刻意強調並將其作為工作重點。大部分調解或仲裁工作應分流於法庭之外，由司法行政部門解決。對於某些小額訴訟，可以設計簡易司法程序，以提高審判效率、降低訴訟成本，但是所有變通措施都不得使法院偏離其依法審判的職能本位。

六、保障憲法效力

以上各項主張其實並非任何意義上的“創新”，而是1982年憲法的題中之義﹔隻要認真對待憲法，依憲執政、選舉民主、表達自由、市場經濟、司法獨立本來自然會得到落實。然而，由於憲法實施機制不完善等原因，現行憲法規定長期得不到有效落實，以至憲法從“國家的根本法”蛻變為不管用的“門面”，未能發揮憲法序言所期許的“最高的法律效力”。要改變這種狀況，必須完善憲法實施機制，讓憲法規定真正落到實處，對保障公民權利、監督國家權力發揮有效作用。事實上，體制改革的根本正在於落實現行憲法的各項規定。2012年12月4日，習近平總書記在紀念憲法頒布30周年大會上特別強調：“憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。”

現行憲法第61條規定，全國人大常委會負責“解釋憲法，監督憲法的實施”。但是1982年憲法頒布長達三十年來，人大常委會卻從未行使第61條賦予的這項權力，而在此期間卻出現大量的重大憲法性問題，足以表明現行憲法實施機制並非行之有效。中國憲法審查之所以長期維持“零記錄”，並不是偶然現象，而是制度設計不完善造成的。人大常委會釋憲不僅存在僭越全國人大職權、自行審查自己制定的法律等有違民主與法治原則的嫌疑，而且也不符合職能合理分工原則。全國人大常委會在本質上是一個立法機構，憲法與法律解釋則是一項司法工作。常委會的立法工作本身已十分繁重，根本無暇顧及憲法的個案適用。

要讓現行憲法從無用變為有用，隻有在國家日常政治生活中不斷適用憲法。

法治國家適用憲法主要有三種模式：美國模式由普通法院適用憲法，德奧專門成立憲政法院適用憲法，法國模式則由憲法委員會適用憲法。即便美國模式或德奧模式當前不適合中國，仍有必要改革憲法實施機制，盡早建立負責解釋和適用憲法的專門委員會。在現階段，憲法委員會可以設在全國人大內部，向全國人大負責，但是其人員構成與運作程序必須保持相對獨立，否則無法彰顯中國憲法的法律效力。

最後，憲法審查的重點並不是控制人大立法的合憲性，而在於控制法規、條例、規章及一般規范性文件的合憲性與合法性，建立有效的法律規范審查機制，進而理順中央與地方的立法關系，保證中國法律體系的和諧統一，同時兼顧中國遼闊版圖下的地方差異、多元性與自主創新的需要。在符合憲法與法律基本原則的前提下，應充分允許地方自由試驗不同模式，形成良性地方競爭格局。過去三十年的改革開放正是1978年安徽小崗村引領的地方試驗、中央推廣的成果，今後的改革開放也需要在黨內民主、基層選舉、司法實踐、合憲性審查等諸多領域引入新的地方試驗、競爭與融合機制。

“世界潮流，浩浩蕩蕩﹔順之者昌，逆之者亡。”民主、法治、人權、憲政是不可阻擋的世界潮流。中國百年血與火的歷程--尤其是“文革”十年的慘痛教訓--表明，一旦背離民主、法治、人權、憲政的世界潮流，人民就要遭殃，社會就不可能穩定，國家政權也不可能穩固。我們衷心希望新一屆領導人把握千載難逢、稍縱即逝的歷史機遇，不為陳舊意識所困，不為短期利益所惑，為了國家和執政黨的長遠利益堅定不移、勵志改革。我們更希望人民能夠看清世界大勢、民族大利，不為周邊糾紛所擾，不為激進言論所動，立足理性、漸進的國內制度改良，對推進依憲執政、落實選舉民主、尊重表達自由、深化市場經濟、實現司法獨立、保障憲法效力等改革方向形成基本共識，並用自己的行動宣傳之、推進之、促成之。

讓我們超越左右之分、朝野之別，為建造一個民主、法治、尊重人權、民富國強的憲政中國而共同努力！

倡議人（按拚音順序排列）

諶洪果  陳奕敏  遲夙生  儲成仿  丁  東  丁錫奎 杜  光  杜國旺 方  明

高  放  高全喜  高新軍  郭道暉  郭相宏  郭於華 郭宇寬  黃金榮 何  兵

賀衛方  賀日開  胡星斗  江  平  景凱旋  李  楯 李金星  李維森 李銀河

劉  澎  劉庚子  劉開明  劉練軍  劉志強  劉業進 盧躍剛  任東來 任星輝

榮 劍 上官丕亮  孫大午  田飛龍  童大煥  仝宗錦 王建勳  王  興 王振宇

魏  宏  魏汝久  吳國光  吳元中  謝麗華  信力建 熊  偉  熊文釗 徐友漁

徐  燦  許紀霖  鄢烈山  楊俊峰  楊世建  姚中秋 葉匡政  俞榮根 章立凡

章詒和  張思之  張千帆  鄭振源  仲大軍  周  濂 朱國斌  朱應平