2012年12月13日星期四

明報社評: 律政司的建議 考驗馬道立的智慧




外傭居留權案上訴到終審法院,仍未排期審理,律政司建議終院向人大常委會尋求解釋,確定1999年人大就「吳嘉玲案」首次釋法時,指1996年特區籌委會的意見反映《基本法》立法原意的表述,是否對基本法解釋的一部分。若終院接納律政司的建議,按人大常委會歷來對終院判決居留權的取態,預期會出現外傭和「雙非」嬰都不享居留權的結果,困擾香港10多年的居留權問題,可望解決;不過,這個操作等於要終院自我糾正2001年的「莊豐源案」判決,是否衝擊司法獨立?值得探討。另外,律政司的建議被認為擴闊人大釋法的範圍,法律界擔心立下先例,或會損害港人的基本權利。律政司這個建議,如何處理,考驗首席大法官馬道立領導下的終院的智慧。

藉外傭案請人大釋法  結果可一併否定莊豐源案

1996年籌委會就基本法第24條第2款的意見,主要是指在港出生的中國公民,須父或母為香港永久居民,才可以取得居留權,這個意見,被指為居留權的立法原意。人大就「吳嘉玲案」釋法時提到這個意見,不過,終院裁決「莊豐源案」時,雖提及籌委會意見反映立法原意,但認為只是人大釋法時提及的一種附帶意見,並非釋法決定的一部分,對法院並無約束力,於是按終院法官對居留權條文的了解,給予父母都不是香港永久居民的莊豐源居留權。

當年,「莊豐源案」判決後,當局深恐大批雙非內地人湧港,本港承受力未能負荷,尋求人大釋法處理,但是「吳嘉玲案」釋法,已經引起軒然大波,包括法律界人士穿著黑衣遊行,表達司法獨立受損害的不滿,衡量利弊之後,人大未為莊豐源案釋法,而是期望終院自我糾正,當年終院不接受,自此,內地當局對終院漠視人大釋法的權威性,一直耿耿於懷,雙方糾結,迄今未化解。

律政司就外傭居留權案的建議,若終院接納,以內地過去的取態,和基本法委員會副主任梁愛詩近期還批評終院當年的處理,人大的法律意見肯定是「籌委會的意見」乃釋法決定的一部分,屆時不僅外傭居留權輸官司,就連雙非嬰的居留權問題也一併解決。然則,當年終院基於司法獨立,不允自我糾正,今日,有什麼改變而要終院接受律政司的建議?

外傭居留權訴訟是律政司的切入點,這場官司,終院的判決影響深遠。目前約有29萬名外傭在港工作,若外傭勝訴,估計初步以十萬計外傭有資格申請居留權,若外傭政策不變,則日後來港工作的外傭,只要他們有意願,早晚也會成為香港永久居民,本港不可能承擔。因此,律政司建議終院請人大釋法,從行政機關的角度是負責任做法;然而,由於有莊豐源案的背景,即使「繞道」一併解決雙非嬰居留權,客觀效果卻是終院自我否定莊豐源案的判決,對終院的權威構成衝擊。

司法獨立是本港穩定繁榮的基石,釋法雖然是基本法的憲制規定,但是自治範圍事務(例如居留權),終院的判決被人大釋法否定,或是要按人大釋法決定判案,無論從任何角度看都影響司法獨立。(剛果共和國被美國對畄基金追債案,因為涉及外交,香港要跟隨國家實施絕對豁免權,故終院請人大釋法,並無爭議。)

外傭居留權是需要處理的問題,昨日,律政司長袁國強交代情時,表示就外傭案研究過多個方案,包括向本港和英國的資深大律師諮詢意見,才建議終院尋求人大釋法。現在擺在終院面前的抉擇,是接受抑或不接受律政司的建議,若不接受建議,則可以保住司法獨立的聲譽,但是外傭案的判決,就會成為本港的巨大懸念。

可否為人大釋法設限  消除中門大開的疑慮

除了接受和否決請人大釋法,還有沒有第三條路可走?例如為人大的釋法設限,消除學者張達明提出的疑慮(如果今次律政司藉籌委會報告變相改寫居留權定義的計劃成功,便等於開了先例,人大常委會可隨意按內地法律原則去解釋《基本法》第3章中各項保障港人權利和自由的條文),務求兩害相衡取其輕,為香港找出一個能解決居港權難題而付出最小代價的方案。總之,律政司的建議和外傭案的處理,性質和內涵都踰乎司法獨立,涉及政治和現實考量,錯綜複雜,考驗覑馬道立和一泷終院法官的智慧。

袁國強說釋法與否,由終院決定,有關建議並非向終院施壓云云,但是客觀效果是「球在終院一邊」,看終院怎樣把球踢回來,是否構成壓力,見仁見智。翻查資料,律政司的建議,最早提出來的是基本法委員會港方委員、資深大律師莫樹聯,他今年1月間,在雙非嬰問題鬧得沸沸揚揚之時,在香港電台節目《香港家書》中,提出與「律政司建議」相同的意見。兩者是否有關連,無從查究,不過,近期梁愛詩對司法和法治的言論,一些基本法委員會港方委員對法官全部由中國公民擔任、基本法委員會「升格」為類似英國樞密院等說法,使人感到司法和法治有山雨欲來風滿樓之勢。

剛退休的終院常任法官包致金多次表達司法界面臨「暴風雨」的憂慮,他就此沒有深入解釋。港人對人大釋法疑慮極大,因為釋法影響司法獨立;今次「律政司建議」,會否就是包致金所說的「暴風雨」啟端,無人可以給予答案,但是,單就今次「律政司建議」,本港法治、司法處於多事之秋,大概可以肯定了。