2012年11月1日星期四

方志恒﹕生果金之爭折射公共財政矛盾 ——如何走出港式「盈餘政治」的泥沼?




在歐債危機陰霾下,歐洲正經歷一個「不滿的秋天」(An autumn of discontent*

為應付龐大財赤,歐洲國家正厲行財政緊縮,大力削減各項公共開支。過去數星期,希臘、西班牙、葡萄牙及英國示威不斷,數以萬計民眾上街遊行,抗議當局硬推財政緊縮影響民生;街頭以外,各國政府亦窮於應付議會壓力,既要平衡聯盟政府內友黨的聲音,同時亦要抵擋反對派挑戰,管治矛盾一觸即發。

由公共財政引發管治風波的戲碼,其實正同樣在香港上演,不過方向上卻截然不同:歐洲國家為處理財赤,必須緊縮政府開支,因此公務員要減薪裁員,失業救濟退休金統統要減,難免引發社會抗爭及政黨惡鬥;香港政府儲備屢創新高,巿民期望政府增加各項民生開支,當下梁班子力推「特惠生果金」,卻同樣引來建制派倒戈、民主派反對及民間示威浪潮。

當歐洲人正為削減財赤「勒緊褲頭」之時,如果看到遠在東方的香港,正為如何增加政府開支爭吵不斷,不知道會有何感想?

從公共財政的角度去分析生果金之爭,就會明白今次爭議絕非單一事件,而是延續過去數年已開始浮現的公共財政矛盾——香港政府傳統的財政管理制度,已無法再適應當前的政經環境。

事實上,當歐洲各國受困於「財赤政治」(Politics of deficit)之時,香港卻獨有地陷入「盈餘政治」(Politics of surplus)的泥沼。

政府堅持嚴守「財政紀律」

要理解何謂港式「盈餘政治」,先要從港府堅守「財政紀律」的傳統說起。

自殖民地以來,政府已建立一套審慎理財的「財政紀律」,而庫務科的公務員,則以「財政紀律」的守護神自居。

所謂「財政紀律」,關鍵是要嚴格控制「經常性開支」,特別是政府收入波動不定,即使預算案出現巨額盈餘,仍然要避免因為一時的收入增加,而貿然作出長期持續的開支承擔,令日後面臨加稅壓力。因此在這套「財政紀律」之下,庫務科官員對增加易放難收的「經常性開支」特別抗拒,制訂預算時堅持「經常性開支」不能超過「經常性收入」,同時強調財政儲備不應用作支付「經常性開支」(見筆者2012214日本版文章〈香港公共財政的核心問題〉)。

平情而論,這套來自殖民地時代的「財政紀律」,仍有其可取之處。過往香港大部分時間能夠實現平衡預算,並長期維持穩健財政,正正突顯了財政紀律的重要性。而「財政紀律」一旦鬆弛,例如讓「經常性開支」的增長超越「經常性收入」,香港現時的穩健財政將無法維持下去,甚至會逐步走上「歐豬國家」入不敷支的道路。而現實上,公務員至今仍然堅守「財政紀律」,視之為港英時代碩果僅存的良好管治傳統,問責班子要落實任何社會改革,除了爭取政黨及民間團體支持,亦必須先通過庫務科公務員一關。

儲備屢創新高民眾期望大增

這一套強調審慎理財的「財政紀律」,近年開始受到立法會及民間團體不斷挑戰。箇中原因,除了因為近年社會階級矛盾激化,客觀上有一系列民生問題(在職貧窮、老人貧窮)急需政府處理外,更關鍵的原因在於近年預算案盈餘屢創新高,龐大財政儲備增加了「還富於民」、「紓解民困」的民眾期望,令各種增加民生開支的政治訴求,變得更加振振有詞(附圖)。

面對日益高漲的民眾期望,為何政府不動用龐大儲備來增加社會開支?

關鍵在於近年政府盈餘雖然屢創新高,但新增收入主要來自賣地、投資及印花稅等政府視之為不穩定的收入來源,在「財政紀律」的指導思想下,政府堅持這些「意外之財」(windfall revenues)不能隨便用於增加「經常性開支」。

必須以新思維重整公共財政

特區政府既要保住「財政紀律」的神主牌,又要應付日益高漲的民眾期望,終於跌入香港獨有的「盈餘政治」困局:政府要滿足社會「還富於民」的訴求,又不願大幅增加「經常性開支」,唯有大灑金錢推行「一次過措施」——過去5份預算案,政府提出的「一次過措施」總額達1657.83億,相當於平均每份預算案派發331億——但這些「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的短期措施,不但無法根治社會問題,反而造成「派糖文化」催生民粹風氣;偶爾政府願意推行「交通津貼」及「特惠生果金」之類的「持續性措施」,卻又擔心增加這些「經常性開支」項目會變成無底深潭,唯有在政策之上加入嚴格的入息及資產審查,以防出現開支失控的情,但卻引來「擾民」、「刻薄」的批評聲音,令這些立意良好的利民措施,一再成為政黨及民間團體的箭靶,並演變為施政風波的導火線。

生果金之爭再一次揭示,政府必須摒棄守舊過時的財政管理制度,以新思維重整公共財政。財政管理制度應該循以下兩個方向改革。

一是參考新力量網絡的「財政穩定基金」建議,按「好天收埋落雨柴」的運作原理,將因應地產及投資巿場大起大落而衍生的各項「波動收入」(即賣地收入、印花稅以及各項投資收入),轉變為相對穩定的持續性收入,令政府可以在維持「財政紀律」、毋須加稅及不動用儲備的前提下,大幅增加「經常性開支」,為落實各項社會改革鋪平道路(見筆者2012131日本版文章〈以新思維重整公共財政〉)。

二是為財政儲備訂立明確上限。梁錦松擔任財政司時,曾經定下財政儲備只需維持在「政府12個月開支水平」的指引;到了現任財政司長曾俊華,卻宣稱財政儲備應該「愈多愈好」,毋須再硬性設定上限。現時,政府財政儲備高達6621億元,相當於政府22個月的開支(2012/13年度預算案數字),這個數字尚未包括高達6000億的「外匯基金累計盈餘」(金管局歷年投資賺取的龐大盈利)。政府一直強調需預留巨額儲備應付金融危機,但到底需要累積多少錢才足夠?沒有一個明確、科學化及有說服力的財政儲備上限,政府既無法有秩序地將過剩儲備,轉移用於其他政策用途;同時亦無法扭轉「官富民窮」的政治論述,令各種民粹訴求愈演愈烈,並擠掉所有理性政策討論的空間。

假如政府無法以新思維重整公共財政,「特惠生果金」之類的政策爭議將不斷重複,最終必將拖垮特區管治。

*可參閱926日德國《明鏡周刊》文章,"Autumn of Discontent: Turmoil Over Austerity Hits Spain and Greece"

◆延伸閱讀

新力量網絡《香港公共財政評估報告》全文:http://www.synergynet.org.hk/pdf/201201292672_b5.pdf

網址: http://www.facebook.com/synergynet.hk

作者是新力量網絡副主席、香港城巿大學專上學院社會科學部講師