2012年10月9日星期二

黎廣德﹕討回港人的「被失蹤」土地




雖然麥齊光工程師擔任發展局長僅12天,但他在任內公開了一份關係重大而政府多年來秘而不宣的資料:你和我和700萬港人在全港共同擁有3900公頃丟空不用的土地,其中包括2100公頃住宅用地。這些土地已屬政府所有,毋須向私人徵收,更已根據城規會通過的分區計劃大綱圖劃定了住宅、商業、工業、社區、休憩等指定用途。

這些土地不是政府官員的私產,只是由政府代表公眾持有。由於從2009年起因改動規劃而新增的住宅用地只有76公頃,足以證明政府擁有而丟空了3年以上的住宅用地超過2000公頃〈註一〉。香港的基建設施十分完備,以工程界的能力,可以把境內任何一幅土地在兩三年內從「生地」變為有水、電、道路配套的「熟地」。土地是香港珍貴的資產,把土地丟空猶如把金條撒在地上,庫房沒有回報(臨時用途的租金微不足道),社會喪失發展機會。

囤積土地 窒礙發展

正因為政府擁有依法開拓和徵用土地的公權力,任何政府均應地盡其用,只要配合按部就班的拓地規劃,就可確保土地供應源源不絕。正如商界為了提高投資回報而廣泛採用「及時制度」(Just in time)管理一樣,積存貨品是現代管理的大忌。政府囤積大量土地超過3年,絕不正常。究竟是官員計錯數,還是缺乏想像力,找不到有效利用土地的用途?抑或政府故意囤積居奇、抬高地價?這是維護公眾利益,還是方便利益輸送?

先看市民最關心的住宅用地:香港人均住房面積是145平方呎,比珠三角城市平均365平方呎的一半還要低。即使未考慮每年新增家庭的住房需求,政府也應該把增加市民居住空間列為政策目標。發展局長陳茂波在新界東北諮詢會上,聲稱政府擁有的2100公頃閒置住宅用地,有1200公頃預留作包括丁屋在內的「鄉村式發展」,約500公頃屬斜坡及道路而不能使用,只剩400公頃可建住宅。這種說法有兩大疑團,政府必須交代清楚。

丁屋用地毋須預留

其一、根據《基本法》和城規條例,政府均無預留土地供原居民興建丁屋的義務。事實上,丁屋政策從一開始便已預設「自然死亡」的機制,因為根據法規,原居民只能在原有村界的300呎範圍或分區計劃大綱圖上指定的「鄉村式發展」地段上興建丁屋。因此,只要城規會不在大綱圖上新增「鄉村式發展」地段,丁屋用地便會「買少見少」,直至政府無地可批為止。循此思路,陳茂波口中的1200公頃可以全數撥作一般住宅用地,不會違背原居民在《基本法》框架下的固有權益。這些地段是否維持低密度發展,可以從速檢討,再由城規會按程序決定,但絕非拖延不用的藉口。

其二、從麥齊光公開的資料判斷,政府統計的慣例是把用作運輸道路的土地分項列出,不會與住宅或工商業等其他用途合併計算〈註二〉。例如現今全港18區已規劃作住宅用途的土地共有9760公頃,運輸道路另佔4998公頃,兩者不會混為一談。另外,即使個別土地內包含斜坡,發展商也懂得把斜坡所應佔的地積比率轉移至相連地段「起到盡」,不會令整幅土地的可建樓面面積減少。究竟陳茂波是因為不懂行而被誤導,還是他刻意抹殺這500公頃土地的發展潛力?

建屋大業 只欠東風

即使大家接受陳茂波最保守的估算,政府可在閒置土地上興建最少38萬間平均面積700平方呎的住宅單位〈註三〉,是東北新界新發展區可建單位的7倍,足以滿足今天在輪候公屋的20萬個家庭的需要,還剩18萬個居屋或私樓單位供中產家庭選購。這套「建屋大業」毋須收地,大部分毋須重新規劃,所需資金與興建第3條機場跑道相若,只欠梁振英政府的一個決定。若果加上地產商在私人土地上興建和市建局收購舊區重建的單位,房屋供應量可遠高於此數。

再看商業用地,政府一直說寫字樓供應不足,但閒置土地中商業用地有25公頃,可以提供2400萬平方呎的寫字樓或商場(以平均9倍地積比率推算)。這些土地很多位處市區,單計算中西區、灣仔和油尖旺,便超過10公頃。光是中西區的閒置土地已可建逾400萬平方呎寫字樓,10倍於政府執意重建的中區政府合署西翼大樓。由此可見,完整保育政府山,對甲級寫字樓供應是否充足,不會有絲毫影響,反而政府拒絕釋放閒置土地的政策,是對本土商業發展的最大障礙。

最後看閒置的工業用地,共有300公頃,其中126公頃在元朗,比北區的106公頃還要多。這對發展局重新規劃新市鎮的選址,是重要啟示。新市鎮要為本地人提供就業機會,便必須在居民易於到達的地點發展工業,所以有鐵路直達的元朗區錦上路和新田一帶(將會在北環線設站),遠比北區坪輋/打鼓嶺這些貼近邊境卻遠離鐵路站的地段,更符合本土發展和就業配套的要求。

去殖民化 地盡其用

政務司長林鄭月娥經常重複說:「政府不會賤賣土地」。這句乍聽合理的說話,其實是自打嘴巴。當政府推銷高鐵、港珠澳大橋和第三條跑道等耗資幾百億至過千億元的項目時,不斷重申政府庫房是否有財務回報不重要(若只計算現金收支,這些項目全部蝕本),最重要是項目帶來的社會經濟效益。但在運用政府擁有的閒置土地時,為何只計算有多少真金白銀到手,卻一句不談善用土地能令市民安居樂業、令工農商百業發展所帶來的社會經濟效益?

政府自欺欺民的另一手法,是過分強調賣地收入對政府財政的重要性,藉詞拒絕改革。事實上,過去5年政府賣地收入總計1000億元,不及同期綜合財政盈餘3063億元的三分之一〈註四〉。換句話說,即使政府以零地價的方式「還地於民」,香港仍然會水浸庫房。

英殖統治者視土地為政府的家當,藉賣地收入壓低稅負,削弱民眾對官員問責的誘因,以方便管治。回歸後董曾兩任政府均未能擺脫前朝的慣性思維,以致經濟民生皆陷困境。今天市民對「地盡其用」的訴求,無疑是對一貫奉「囤地增收」為圭臬的官員,當頭棒喝。可以預期,政府官員必定會提出千百個理由抗拒改革,死抱土地儲備不放。梁振英班子能否駕馭行政機關,走上「土地非殖化」的新路?

香港人向政府討回「被失蹤」的土地,重新發掘每一片土地的使用價值而非交換價值,不僅是為了改善居住條件,更是擧動民主規劃的鎖匙。

〈註一〉見前發展局長麥齊光201274日就潘佩璆議員提問的書面答覆。

〈註二〉同上,見書面答覆的附件一。

〈註三〉按照1200公頃「鄉村式發展」以0.4倍地積比率,400公頃市區用地以5倍地積比率推算,可建樓面面積為2.67億平方呎。

〈註四〉若加上發展商向政府補地價的收入,5年總計約2600億元,仍然低於同期的綜合財政盈餘。

作者是公共專業聯盟政策召集人