2012年10月24日星期三

戴耀庭: 半總統制可破行政立法僵局




香港特區行政長官在立法會內沒有票,導致行政機關不能確保得到立法會支持,造成行政與立法關係不 協調;即使引入管治聯盟這種安排,立法會佔大多數的建制派雖然會為政府護航,但支持政府的話,很多時只能有辱無榮,因此建制派過去已多次拒絕支持政府的方案,令政府不能不「跪低」。《基本法》本要實行的所謂行政主導,卻因本身的設計,反而令行政主導不能實行。

政務司司長屬關鍵角色

《基本法》設計的模式較接近美國的總統制,行政長官如美國總統都是與立法機關分開產生,那正是造成行政長官在立法會內沒票的原因。這與英國的議會制不同,英國首相由國會的多數黨領袖出任,故能確保政府在國會內的支持。這種行政與立法不協調的情況,即使行政長官和立法會均由普選產生,問題也不能解決。

針對這點,參考法國的半總統制,筆者提出以下改變行政與立法關係的方法,嘗試解決兩者不協調的問題;當中的關鍵是改變政務司司長的角色。

法國的政治制度,總統與國會的產生是分開的,一如美國的總統制一樣;但法國除了總統之外,在行政機關扮演重要角色的還有首相。首相由總統任命,總統通常會任命取得立法會大多數支持的人為首相;內閣成員由首相推薦,由總統任命。首相和內閣成員不一定是國會議員,這與英國的國會制不同。很多時候,首相會是國會大 多數黨的領袖,部分內閣成員會是國會議員。雖然政府由首相領導,但內閣會議則由總統主持。

按這安排,即使國會由總統的敵對政黨控制,總統也得任命敵對政黨的領袖為首相。由於首相能取得立法會大多數支持,故政府提出的議案和政策建議就可確保得到國會的支持;首相須向國會問責,若他得不到國會的繼續支持,他就得辭職,再由總統另覓人選。

香港若引入法國的半總統制或行政機關雙領導制,行政長官和立法會的產生可同樣繼續分開(實行普選後也是如此),但行政長官向中央政府提名政務司司長的人選,則是按憲法慣例能在立法會內取得大多數支持的人;他可以是立法會內大多數政黨的領袖,也可以是得到立法會多個政黨聯合支持的人;他可以是立法會議員,也不一定是議員。

特首仍處主導地位

政務司司長會向行政長官推薦主要官員人選,再由行政長官向中央政府提名。主要官 員可以有一部分是立法會議員,但不是所有主要官員均一定要是議員。行政會議繼續由行政長官主持,原由政務司司長領導的政策協調會議(實質是內閣會議)可以改由行政長官主持,這可確保行政長官在行政機關保持重要的領導角色。

由於政務司司長和主要官員都是得到立法會大多數支持,故此這種安排應可確保政府能夠得到立法會支持。政務司司長及其內閣須向立法會直接問責,若立法會對政務司司長投不信任票,政務司司長及其內閣就得辭職,再由行政長官任命另一位能夠取得立法會大多數支持的人選出任。

這個新安排毋須修改《基本法》,因為《基本法》只規定接受政府委任而出任公務人員的立法會議員將喪失議員資格,但主要官員包括政務司司長等,在高官問責下都不是公務人員,而是問責官員;《基本法》也沒規定主要官員不可以是立法會議員。

這種行政機關雙領導的安排,雖然把行政長官直接主持特區行政管理的權力削弱,但因直接負責行政管理的政務司司長的人選仍是由行政長官決定,內閣會議也是由他主持,那應仍可確保行政主導最終還是由行政長官主導。再者,因為有了政務司司長這個緩衝角色,即使行政機關與立法會出現矛盾,也可透過委任新政務司司長來打破僵局。

這建議最大的好處是在現有的制度上,不用修改《基本法》,透過建立憲法慣例,加入可加強行政與立法協調的機制,也注入足夠的制度彈性,讓行政與立法有更多迴轉空間,減少行政與立法衝突所造成的僵局。我相信這個安排不單大體上可以保留原有制度的精神,反而更能令行政主導可以真正實行。

戴耀庭 港大法律學院副教授