2012年10月21日星期日

沈旭暉: 「後918 釣魚台」與國際關係案例(之一):「聯合主權」與安道爾模式




在過去一個月,中日兩國看似為釣魚台劍拔弩張,但雙方其實都沒有完全改變現狀的能力和意欲,令現狀很可能還是延續下去。但與20129月前相比,釣魚台的現狀真的沒有改變嗎?這種雙方各自表述主權、而今日日方已不能完全控制釣魚台所有範疇的狀態,可如何論述?國際關係又有沒有先例可援?


「重疊主權論」與釣魚台:台灣學者石之瑜的觀點

兩週前,台灣政治學者石之瑜曾在《中國時報》以「重疊主權」,論證中日在釣魚台的默契,這在內地媒體難得被報道,卻是頗具啓發性的。他通過中國漁船在中方護衛下進入釣魚台海域、而沒有被日方拘捕一事,認為在釣魚台海域「日方佔地不抓人、中方護人不佔地」,將成為中日兩國在實際操作層面處理釣魚台主權的指導思想,儘管兩國官方絕不會公開承認。此外,他認為雖然台灣政府也強調擁有釣魚台主權,但台灣本身的主權並不完整,其實和北京處於「垂直性重疊主權」關係之中,所以兩岸才能在釣魚台問題暗中合作,來針對共同的主權對手日本;同樣地,兩岸政府對此都絕不會承認,但懂得根據默契行動。


石之瑜的「重疊主權論」框架十分有趣,與全球化的學術理論遙相呼應,而在主權模糊化的時代,今日學界除少數最傳統的現實主義者外,基本相信同一塊土地的主權必然不能重疊、不能分割、必須排他等假定,早已被修正。但「重疊主權」(Overlapping Sovereignty)這框架過份籠統,內裡其實有大量不同形式,為免混淆,我們可細分內裡的「聯合主權」(Joint/Shared Sovereignty)、「平行主權」(Parallel Sovereignty)、「剩餘主權」(Residual Sovereignty)等,從中自會發現它們的含義和方式大有差別。這些理論不一定能直接應用在中日外交,但其變種的一些指導精神,卻可能為兩國「口非心是」地暫時挪用。


聯合主權:法國、西班牙Paréage 與「安道爾模式」

先談「聯合主權」,對此我們可列舉歐洲迷你小國安道爾公國(Andorra)為例子。這個小國的出現源自大時代格局,立國可追溯至查理曼大帝時代,作為西歐基督徒和伊比利亞半島穆斯林勢力之間的緩衝。後來經過數百年不同勢力的角力,安道爾主權由法國封建領主弗瓦伯爵(Court de Foix)和加泰羅尼亞烏赫爾教區(Urgell)的主教共同持有。這個聯合主權例子有正式國際法效力,伯爵和主教在1278年正式簽訂條約(「Paréage」,泛指共同擁有主權的中世紀條約,當中主要由宗教領袖和世俗領袖之間簽訂),兩者都同意與對方聯合持有安道爾主權,並共同負責安道爾的國防外交、共同委任安道爾的地方官員。至於安道爾的稅收,則由兩者分別隔年徵收。

歷史不斷演化,法國地方領主輾轉把安道爾主權移交到法國元首,加泰羅尼亞則成了西班牙的組成部份,雖然主教由羅馬教廷任命,但實際由西班牙政府代理。於是,安道爾就變成法、西兩國共同持有主權的保護國。自此安道爾公國採用雙元首制,規定其元首(「大公」)就是法國元首(昔日法王、現在總統)和和加泰羅尼亞烏赫爾主教,二人代表所屬國家,派代表到安道爾行使形式上的共同主權。直到冷戰結束後,安道爾在1993年推行全民公投,制訂新憲法,擴大本土民主化,形式上終結了法國和西班牙的聯合主權國角色,兩國正式承認安道爾完全獨立、並與之建交,令安道爾終於被認可為主權國家,並獲准加入聯合國。但根據這份新憲法,法國總統、加泰羅尼亞主教依然是當然的安道爾共同元首,像英女王成為一些英聯邦國家名義上的元首那樣,以維持傳統。換句話說,1993年前,安道爾雖然自主性頗高,但理論上是法、西聯合主權的土地,1993年後則是奉法、西領袖為聯合元首的主權國家。類似安排,在當代主權國家當中,只此一家。



沈旭暉:「後918釣魚台」與國際關係案例(之二)——雉雞島的輪替主權模式

安道爾目前的雙元首制在主權國家當中是特例,對釣魚台中日爭議的直接參考價值有限,但聯合主權控制的地方,還有不少案例可考,值得中日兩國研究。除了封建時代確立安道爾模式的「Parage」,國際法也一直容許「聯合主權」存在,被這種方式管理的地方稱為「Condominium」。這些被兩國聯合持有主權的領土、殖民地,都是通過正式條約確立,雙方都承認對方的權利和義務,作為共享主權的法理基礎。聯合主權領地又可再細分為兩類:「共治式聯合主權」(Simultaneous Joint Sovereignty)和「輪替式聯合主權」(Alternate Joint Sovereignty),而以後者最為有趣。

輪替式聯合主權:「雉雞島模式」

這類典型案例出現在法國和西班牙邊境的比達索亞河(Bidasoa River),河上有一個面積極小的小島「雉雞島」(Pheasant Island,或譯費倫特島),陸上面積只有0.0068平方公里,比香港面積最小而有人居住的離島「鴨洲」還要小一半,但法、西兩個大國都聲稱擁有其主權。這個小島原來沒有什麼被爭奪的價值,主要用途有兩個,一個是讓兩國交換囚犯,另一個是讓兩國王室成員幽會以至成婚(也可以說是另一種意義上的交換囚犯)。其主權爭議,正是源自兩國王室的羅曼史,例如在1615年,法皇路易八世和西班牙國王菲臘四世在島上遇上對方的妹妹,分別與之成婚,那樣他們邂逅地點主權誰屬,就成了政治/面子的嚴肅問題。

法、西兩國在17世紀參與了歐洲曠日持久的三十年戰爭,分屬敵對陣營,最後在1659年和解,法國是勝利一方,國王是如日方中的「太陽王」路易十四。兩國就在這個小島上簽訂了《比利牛斯條約》(Treaty of Pyrenees),除了劃分兩國疆界,也明確確立小島由兩國共管,成了兩國持有安道爾共同主權後的另一個主權實驗。島上在1821年開始,豎立了簽訂條約的紀念碑至今,雉雞島也是目前歷史最悠久的「聯合主權」地區。

每半年轉主權:耶路撒冷的擧示?

根據條約,這小島「聯合主權」的具體操作,就是讓法、西兩國邊境的行政單位每年各自負責管理六個月的島上事務,即兩國各自擁有小島主權六個月,然後移交主權給對方。兩國同意不讓遊客隨便踏足小島,以減少爭拗之餘,也因利乘便地把小島繼續闢作王室/高層約會的秘密地方。此後還有多宗王室婚姻在島上促成,而且《比利牛斯條約》還訂下了法西聯姻的細節,連路易十四在島上迎娶西班牙公主,也在條約涵蓋範圍之內。

1659年後,理論上,雉雞島的主權每半年就要轉手一次,條約簽訂至今的300多年間,已轉手700多次,肯定是世界紀錄。這樣的執行,比昔日安道爾隔年向法、西兩國交稅更難操作,在全球自然鮮有其他例子。不過這案例卻擧發了另一些地方,例如曾有建議認為以巴衝突最核心的耶路撒冷問題,也可以採用類似的「輪替式聯合主權」來解決,讓雙方輪流管理這塊宗教共同聖城,起碼比卡扎菲曾天馬行空提出的以巴合併為「以色列坦」方案可行,不過自然不為雙方激進派所考慮。

由於管理雉雞島的西班牙單位是巴斯克自治區伊倫(Irun),假如巴斯克分離主義成功爭取獨立,大概這個小島的共同主權也要轉手。就像一旦加泰羅尼亞脫離西班牙獨立,安道爾的共同元首儘管還是加泰羅尼亞烏赫爾教區的主教,但他卻不會再反映代表西班牙角色(儘管主教由梵蒂岡任命,但任命一般反映西班牙意願)。不過在今日主權模糊化的歐洲,為此而出現大衝突的機會,已微乎其微了。

香港中文大學社會科學院副教授、國際關係研究中心主任;《國際關係研究月刊》總編輯

沈旭暉:「後918釣魚台」與國際關係案例(三)——瓦努阿圖的英法共治模式

在西方殖民擴張時代,一些殖民地也曾有共管的歷史,採用的自然難以是「雉雞島模式」的「輪替式聯合主權」,而是「共治式聯合主權」,當中主要是過渡期的臨時安排,不過長期維持的聯合主權也有案例。例如今天香港人熟悉的瓦努阿圖,在1980年獨立前,就長期作為英法兩國的共同殖民地「新赫布里底群島」(New Hebrides),其制度之複雜,今人已難以想像。

瓦努阿圖的英法共治殖民史

在太平洋島嶼當中,瓦努阿圖面積並不算小,在19世紀成了英法在太平洋擴張的前線爭奪點,兩國在島上都建立了勢力範圍。後來兩國明白不值得為瓦努阿圖開戰(不久前英國、美國與德國才捲入鄰近的薩摩亞內戰),就在1887年在當地成立聯合海軍委員會,負責相互溝通和維持秩序,對象主要是本國僑民。1906年,英法正式在倫敦簽署協議,達成共識共同持有瓦努阿圖主權,自此這塊殖民地內部就實行「一國(或曰一地)兩制」,設有英法社區,分別有英法的教育、警察、監獄、郵票、貨幣、海關、醫療等制度,也分別有英法殖民政府,雙方的一切人員數目甚至要絕對相等。當地居民和遊客在法庭上,可選擇以英國法律還是法國法律審理,原住民還可要求在另一個「聯合法院」以當地法律受審,法官由英法委任,但院長卻由毫不相干的西班牙國王任命,以免打破英法平衡。

行政效率低當地人不明「共治」

可以預計的是,這些官員連使用同一語言溝通也成問題,自然令瓦努阿圖行政效率極低,有時反而還要依靠當地人勉強充當翻譯。英法兩制多年來的矛盾,製造了不少社會不穩定源頭,儘管英法共治的主要對象早期只是各自的僑民,但到了後期,自然也在本土社會製造了親英、親法、仇英、仇法等勢力。早期瓦努阿圖人的祖先,被規定英、法國籍都不能歸化,技術上屬於「無國籍人士」,出國需要雙方共同簽訂的身分證明,不少當地人對什麼是「共治」毫不明白,據瓦努阿圖商務公署在香港的辦公室介紹,當地人甚至以為英女王和法國總統是在實行「夫妻共治制」。

但到了後期,瓦努阿圖精英階層開始湧現,共治的問題也逐漸浮現,特別是法國並不希望瓦努阿圖獨立,擔心這會導致法國大洋洲屬地的骨牌效應,而法屬新喀里多尼亞、大溪地等,都是重要國家利益所在。英國對「瓦獨」樂觀其成,法國則消極抵抗,有意讓法控區維持殖民身分,也曾支持親法勢力抗爭,後者更打了一場戲劇性的所謂「椰子戰爭」。到了瓦努阿圖獨立,也把這些問題繼承過去,現在依然是英、法雙語並用,兩制遺產也同時存在,有意移民當地的朋友,對此不可不察。

英、西以聯合主權解決直布羅陀問題不果

這類案例並非歷史典故,而是有現實價值的。近年英國就曾主動考慮以聯合主權方式,放棄獨自控制殖民地直布羅陀(其陸地面積與釣魚台差不多),改為與西班牙共同持有其主權,以解決這個令兩國關係始終欠佳的問題。為此兩國秘密談判多時,也達成了初步共識。然而直布羅陀本地人雖非由英國移民主導,英裔、西裔人口數目幾乎相等,卻已建立了「直布羅陀人」的身分認同,極反對併入西班牙,他們早於1967年就以99.19%的比例否決與西班牙「統一」。這次面對「共治式聯合主權」方案也不接受,於是在2002年舉辦公投,結果又以98.48%的一面倒姿態,否決這個提案。英國為了尊重民意,只得把計劃作罷。至今直布羅陀問題依然懸而未決,因為西班牙反對,既不能像其他英國殖民地那樣加入不涉及主權的國際組織,也不能與西班牙達成諒解協議,也許更新版本的共治式聯合主權方案,還會借屍還魂地回來。

香港中文大學社會科學院副教授、國際關係研究中心主任;《國際關係研究月刊》總編輯


沈旭暉:「後918釣魚台」與國際關係案例(四)——「平行主權」與阿布穆薩島

與日前提及的「聯合主權」案例不同,「平行主權」的交涉雙方雖然也會簽訂條約或備忘錄,但一般不會承認對方主張的主權,只會像活在平行時空那樣,一方面自稱擁有爭議土地的全部主權,另一方面根據條約,讓對方控制土地的某個範疇,這樣對內對外,都能自圓其說。當中最著名的例子,出現在波斯灣的阿布穆薩島(Abu Musa)。

伊朗與阿聯酋爭小島

阿布穆薩島位於波斯灣霍爾木茲海峽的重要戰略位置,海域有豐富石油資源,歷史上長期屬於波斯(今日伊朗)管治。19世紀末,英國勢力進入波斯灣,把一批波斯灣沿岸的酋長國通過簽訂「休戰協定」變成保護國,也在1921年順道佔領阿布穆薩島,將之與接受英國保護的沙迦酋長國(Sharjah)一同管理──雖然法源不同,也教人想起美國托管琉球群島時一併管治釣魚台的歷史。相對於其他英國殖民地,這些被稱為「休戰諸國」(Trucial States)的酋長國保留了較多自主權,雖然英國負責外交,但酋長對外也有一定私人網絡可供活動。英國在1960年代部署撤離波斯灣,正式將阿布穆薩島交給休戰諸國之一的沙迦酋長國(Sharjah),直到1971年,休戰諸國組成阿拉伯聯合酋長國,沙迦即為其成員國之一。

伊朗有見及此,宣布要重新確立對阿布穆薩島的主權,認為此島為伊朗「自古以來」的領土,更暗示不惜以武力解決。當時管治伊朗的,並非今天被視為西方威脅的什葉派領袖,而是親美的巴列維國王(Shah Mohammad Reza Pahlavi),與英國和阿聯酋各酋長國尚能對話。巴列維剛在197110月舉辦了極其鋪張的「波斯帝國立國2500周年大典」,自居波斯傳奇大流士大帝接班人,這樣的聲勢,要奪取一個小島,自以為是手到拿來。為免觸發戰爭,雙方和英國都希望和平解決。

各持己見的共識

於是在阿聯酋成立前兩日,伊朗和沙迦在19711130日簽訂《諒解備忘錄》,兩國同意伊朗在阿布穆薩島駐軍,沙迦則在島上設立警察局(延伸含義是讓沙迦負責島上民間設施),兩國國旗各自在被認可的地方飄揚。雖然雙方沒有對主權誰屬下定論,卻共同同意把阿布穆薩島的領海劃在國際慣用的12海哩,同意兩國國民在領海有共同捕魚權。此外,最重要的是兩國同意以5050方式,平分屬於阿布穆薩水域開採出來的能源收入,至於負責開採石油的則是一間公司。於是伊朗軍隊進入阿布穆薩島,雖然部分阿拉伯民兵曾反抗,沙迦王室卻在島上迎接,事件基本上算是和平解決。

自此,伊朗和阿聯酋繼續分別聲稱擁有阿布穆薩主權,阿聯酋更多次提出要訴諸國際法庭而不果。但最有趣的是,這份《備忘錄》第一句清楚明白:「在雙方都不放棄自己對阿布穆薩島的主張、及不承認對方主張的前提下」達成下述共識,換句話說,兩國基於《備忘錄》,默許了「平行持有」阿布穆薩主權,分別負責阿布穆薩的不同範疇,在這些範疇互不重疊,對內則解釋為「自己既已持有該島主權,也不妨讓對方協助管治」。這個「平行主權」模式,在此後20年大體相安無事,即使伊拉克以「支持阿聯酋完全收復阿布穆薩島」為發動兩伊戰爭的理由之一,阿聯酋也沒輕舉妄動。直到1992年,才有另一個模式出現。

香港中文大學社會科學院副教授、國際關係研究中心主任;《國際關係研究月刊》總編輯



沈旭暉:「後918釣魚台」與國際關係案例(五)——「剩餘主權」與阿布穆薩島

伊朗和阿聯酋在波斯灣阿布穆薩島的「平行主權」默契持續了20年,到1992年,被伊朗什葉派政權單方面改變,但也沒徹底解決主權問題。自此阿布穆薩現狀不再是「平行主權」,卻衍化了「剩餘主權論」的變種出來。

伊朗控小島允分石油收入

所謂「剩餘主權」不單是學術名詞,在國際關係的正式現實政治也曾出現,起源為美國在二戰後托管沖繩,日本要求保留對沖繩的「剩餘主權」,1961年,美國總統甘迺迪正式與日本首相池田勇人簽訂聯合聲明,同意日本對琉球持有「剩餘主權」,並歡迎日本在琉球問題參與合作。當時台方拒絕承認「剩餘主權論」,北京卻支持「琉球人民反美回歸日本的鬥爭」,但「剩餘主權」是什麼僅是約定俗成,沒明確法律效力。我們且先回到阿布穆薩島的故事。

1992年除了是冷戰結束不久,也是海灣戰爭後,伊朗宿敵伊拉克戰敗、被趕離科威特之時。伊朗失去了伊拉克的制衡,開始在區域獨大,加上擔心自己會成為西方聯軍下一目標,認為是時機獨自控制阿布穆薩島這戰略重鎮。伊朗的島上駐軍驅逐了所有阿聯酋設施的員工,包括醫院、學校、發電廠等工人(阿聯酋基本上沒有本土工人做這些工作,都是使用南亞外勞),接覑宣布完全擁有阿布穆薩主權,大幅加強島上駐軍,限制他國人口登陸,目標顯然是針對西方。

但伊朗同時留有一手。雖然上述行動已徹底違背了1971年伊朗與沙迦酋長國的《備忘錄》,伊朗卻表示願意根據其友好精神,繼續約定俗成地與沙迦平分阿布穆薩島的石油收入,雖然雙方沒有以「剩餘主權」形容之,實際卻是那麼回事。阿聯酋口頭上自然不斷抗議,但由於伊朗此舉基本上不損及其利益(那可是沙迦這小酋長國的主要石油收入),而且還讓阿聯酋離開了西方與伊朗衝突的最前線,國內真正要求「光復領土」的強硬派其實不多,最務實的迪拜酋長,就最反對整個阿聯酋再談阿布穆薩問題。伊朗這樣做,雖說是為免過分刺激鄰國,但畢竟容許了其控制的阿布穆薩主權透有一些孔洞,讓阿聯酋的「剩餘主權」分一杯羹,阿聯酋也依然可嘗試憑此翻案,雙方也是各取所需。與「平行主權」不同的是,「剩餘主權」更難有正式條約憑藉具體內容,只能靠片面合作聲明,乃至從前條約遺下的約定俗成執行,理論上可隨時單方面取締。

內地專家提「後918釣魚台」概念

再回到釣魚台的案例。表面上,在國際社會中,中國對主權的演繹是最刻版的,在可見將來,任何形式的「重疊主權論」都不可能被官方公開接受,但短期內折衷地借用這幾天談及的部分概念的神髓,只要不用公開背書,卻不一定為北京所排斥。筆者不久前參與了上海國際問題研究院主辦的釣魚台研討會,與會者都是兩岸四地國際關係學者、前外交官,與外交部有一定聯繫。

不少講者一方面肯定中國持有釣魚台主權,另一方面卻提出「後918釣魚台」這概念,認為「後918時代」的釣魚台海域已由中方參與共同管理,中方船隻能隨便進出、護人,與「前918時代」的日本單獨實質控制不同,已是部分改變了現狀;由於時間在崛起的中國一邊,所以不必急於改變其他現狀,還是應先穩定局面再說。這觀點未必為激進民族主義者接受,但頗得國內溫和理性聲音認同,對這類理性聲音能集體發聲、並為官方接受,是令人欣慰的。

換句話說,假如日方在釣魚台長期不執行(或無力執行)拘捕進入海域的中國漁民,中方亦長期不執行(或無力執行)佔領土地,雖然雙方政府都堅持擁有完全主權,但在第三國眼中,這卻會慢慢變成約定俗成,直到下一波衝突開始。

現在雙方堅持擁有釣魚台主權、而在沒有備忘錄的的前提下,實質容許對方在個別範疇活動,中方對內可說是近月果敢行動已改變了現狀,日方對內也可說是購島成功,這默契與上述理論的部分假設,頗為異曲同工。

這個有中日特色的現狀叫什麼「模式」或「理論」並不重要,重要的是它會長期延續下去、邁向進一步制度化、還是返回衝突的原型,足以根本影響區域安全。如何造化,就要看雙方政府和民間智慧了。

香港中文大學社會科學院副教授、國際關係研究中心主任;《國際關係研究月刊》總編輯