2012年8月2日星期四

邵力競:喪失「論述權」談何管治?



「我們需要危機感和明確行動——穩固的銀行、堅實的削赤計劃、有力的管治,以及面對任何可能發生狀況的有效應變計劃。」

——英國首相卡梅倫於八國峰會


前文〈假如聯滙脫鈎──從一個老問題說起〉(刊726日)提到,香港有需要在各種危機尚未浮現前,就繼續實施聯繫滙率可能遇到的種種狀況,研究好應變計劃。

現在,大家只須把眼光放遠一點,就知道這種研究的重要性。今年5月中,希臘可能會退出歐羅區的傳聞甚囂塵上,外電報道歐洲各國包括非歐羅區的英國,甚至遙至印度,都正就歐羅可能解體擬備應急方案。

雖然財金官員不久便作出否認(因為任何「放棄希臘」的方案都可能變成自我實現的期許,吸引炒家狙擊歐羅),但作為負責任的政府,作出相關的準備絕對正確,就 好像日本政府預演地震疏散計劃一樣,目的當然不是希望地震發生,而是以防萬一。筆者尤其相信,以德國人凡事講究計劃條理的性格,制訂此類計劃自然不過。

無論如何,我所提的滙率政策,只是現代政府面對的種種複雜形勢下,其中一個政策議題而已。尤其香港既要在全球化之下保持國際金融中心的地位,又不得不面對一國兩制下與宗主國的微妙關係,而且這個宗主國在融入國際社會的過程中又矛盾重重,我們要面對的議題是何其困難!

各種議題 矛盾微妙

這就更加突出了政府內外政策研究的重要性。簡單來說,就是我們的政策是否有足夠的brain content。類似須要研究的政策議題有多少?

據說,《是的,首相》這一齣經典電視劇有這麼一幕:公務員之首覲見剛剛獲女王任命為首相的民選政客,手上捧着兩大疊文件。他指指右邊的文件,告知首相那是落 實該黨競選承諾而草擬的政策文件。首相把文件翻了翻,就問他:那左邊的那幾份又是什麼?答曰:那是按照你的政敵在野黨競選承諾而草擬的政策!

雖說這個故事誇張地挖苦了民選政客如何受制於職業官僚,但也真實地告訴我們一個完全政治中立的專業行政系統,如何未雨綢繆,做好備用政策。香港雖然沒有實行 政黨輪替,但在剛過去的特首選舉,也出現了類似的情況:何俊仁也許自己也知道沒可能當選,但是唐英年和梁振英兩人上台的話,很多政策都須要做出某些微調。

社會議題 無法主導

就拿梁氏最近為人詬病的「港人港地」為例。政綱明明寫着「如住宅市場過熱」這句話,民粹政客把之形容為「縮數」,自然牽強;但是如果政府真的等到有需要的時候,才來研究什麼方案可以推出,那恐怕就跟過去幾年曾蔭權政府的得過且過,沒什麼兩樣了。

又譬如我們目前面對的「雙非」問題,是八年前就可以預見的。為什麼?因為沙士以後伴隨着中央開放自由行,便已經有很多醫療界的說客,游說政府吸引大陸的有錢人,發展醫療產業,大家只要翻查當年報道就可以找到相關言論。

不過,由於曾蔭權政府沒有就此可能引發的惡果,有系統地做出應變方案,遑論防患於未然,以致後來問題不可收拾時,處於完全被動的狀態。社會上聲討之聲此起彼 落,提意見的你一言、我一語,紛紛亂亂。這時即使做出回應,已是後知後覺,予人見事太遲之感,更何況政府還是無法拿出一個方案,做出一個有力的說法,反而 提出「雙非」嬰兒可以彌補本地出生率下降的歪論。

我注意到,香港學界與評論界不少人指出港府失去了「論述權」,無法主導社會議題,政策制訂處於完全挨打的回應狀態;即使做得對,也只能為各政黨(不論泛民派還是建制派)當作民望提款機,予取予攜,變成各種「成功爭取某某」的競選口號。

不過,如果把這種情況看作純粹是政治公關的失敗,便是知其然而不知其所以然。打個比方,如果輿論陣地是個戰場,取得論述權便等於掌握了戰爭的戰略主導權;但 是如果我們只看到戰場上的節節敗退,便簡單地埋怨前線士兵作戰不力(公務員不配合),後方有人從中作梗(建制派鍋裏反),而不去思考整個作戰方案的制訂與 實施出了什麼問題,便有點見樹而不見林了。偏偏過去董、曾兩屆政府都似乎是走在這方向上。這方面我會在後文加以闡釋。

應變方案 何以難訂

無論如何,針對不同情景的應變方案是須要在「和平時期」就想好的,不能夠臨急抱佛腳。可惜目前特區政府實在已是捉襟見肘,擁有十六萬兵力的行政機關看似雄壯,為何沒有條件進行這方面的工作?原因如下。

首先,是角色尷尬。就拿我們的聯繫滙率作例子吧,金融管理局設有專責研究的部門,相信包含各種專家人才。但是,該局的官方功能是維持貨幣及銀行體系穩定,當中包括管理外滙基金,以及——這是很重要的——「在聯繫滙率制度的架構內維持貨幣穩定」;換句話說,該局主要的定位是一個執行部門,它本身的使命或任務 (mandate),便是維持現行制度的有效運作【註】,要求它自己檢討乃至廢掉自己的使命,是不切實際的。

再者,前文提到聯繫滙率該否檢 討、如何檢討、檢討後無論廢存如何執行,當中牽涉面既深且廣,政治、經濟、社會各層面互相影響,隨時更涉及國際關係,即使是金融專才也不見得能全面應付。 也就是說,須要針對這類影響廣泛的政策議題,做出尋根究底的通盤思考,雖然必然依賴相關部門作出技術投入、提出意見,但又不能完全依賴單一行政部門。

註: 外國某些中央銀行往往要兼顧不少政策目標,譬如德國《聯邦銀行法》規定的法定目標,主要便是保持價格穩定。規定香港金融管理局職能的是《外滙基金條例》及 《銀行業條例》,當中沒有提到通脹、經濟增長或全面就業等政策目標。早前任志剛的文章亦提到可否對目前法例賦予金融管理局的權限,作更廣闊的延伸解釋。

作者為中文大學公共政策碩士課程兼任講師