2012年5月29日星期二

邵力競:議會角色要尊重 議員身份請自重




因為香港是一個單純的經濟城市,香港人的政治思維是以經濟效益掛帥;因為炒賣是我們經濟活動的主要內容,所以這種效益又必須是眼前的、直接的、可計算的;又因為我們在英國人治下從未做過「孖士打」(語出王光亞),所以我們的着眼點總是枝節多於大局。


最近政府限制辭職立法會議員重選,反對派以「拉布」抗衡,這種效益之上的思維表露無遺。一般民眾對於議員辭職參加補選,以及透過冗長辯論拖延、癱瘓立法程序,普遍反應是無聊、浪費;而政府對此種輿情也「循循善誘」,每每強調因流會而浪費了多少公帑。

制約君權 議會功能

不過,歸根究底,議會的功能是什麼?議員的責任又是什麼?

議會政治源遠流長,不同地區實施時亦各有異同,筆者並非專家,自難妄斷。但根據對歷史並不科學遑論客觀的皮毛知識,史上著名議會對於行政機關,多數是「阻頭阻勢」。

在君主政體下,議會的設立主要是為了制約君權,而制約的主要手段在限制君主徵稅和隨意立法的權力。例如,十七世紀在位的英王查理一世非常討厭他的國會,長達 十一年都沒有召開會議,但最終為了支付對蘇格蘭的戰爭費用而被迫就範。同理,美國人在獨立前即主張,如果在倫敦的英國國會不給他們議席,就沒道理向殖民地 抽稅。

無論如何,議會的功能,不可能是為了盡快地、有效率地通過君主的法案,因為君主立憲的精神不是提升行政效率,而是防範專橫、濫權。如果要效率的話,一言堂本來就最有效率;只是很有效率地去做一件錯事,結果往往是車毀人亡。

這個概念不能搞錯,否則中國人一百年前為什麼要搞諮議會呢?滿族皇室為什麼害怕立憲呢?
君主制度式微後,世襲君王由民意授權的行政首長架空甚或取代,後者產生方法不一,名稱各異,可以是總統、總理、首相等等,但是具備直接(如法國)或間接(如英國)的民意基礎是他們的共通點;可是,議會在這民主化的過程中並沒有因此而給廢掉。

少數權益 可受保護

這很有道理。第一,人民選出的首長如缺乏制衡監督,一樣會濫權,而且由於自恃有民意基礎,胡作非為的結果往往有過之而無不及。

第二,總統選舉是少數服從多數,如果經常出現百分之五十一對四十九的結果,或者有些人因為種族、宗教或階級等等原因而永遠是社會裏的少數派時,他們便很容易覺得被排斥。如何保障這些人的權益,對一個地區的長遠穩定、和諧和發展,很重要。

這些少數人是誰?可以是過去英格蘭的天主教徒、美國的黑人、目前香港的有錢人等等。中國人礙於大一統和對正統觀念的執着,數千年來都想不出一個不流血的方法,既能體現多數人意願,又能保護少數人權益;西方人經過很多不幸的試驗後,發現議會政治是其中一個方法。

第三,總統只能有一個,他的內閣成員再多,始終是他的下屬。如果是議員就不一樣了,大家平起平坐,而且能夠集思廣益。強勢總統可能變成魔君,議會政治卻很少會導致獨裁。更重要的是,人數多了以後,就能透過很多機制的設計、策略的運用,起到平衡的作用。

因 為議會運作雖是大多數表決,但由於政策議題眾多,便讓少數派可以在議題之間作出取捨,透過結盟和多數派討價還價,爭取生存空間,保護少數派的核心利益。有 時候,當兩個多數派之間勢均力敵而不能形成多數派政府時,少數派更能扮演關鍵少數的角色,左右大局。西方議會很多不願走民粹路線的政黨,像德國的自由民主 黨,便是靠此生存;目前英國聯合政府中的自由民主黨,亦是一例。

香港立會 難比歐美

因為這種討價還價,議會政治常常給人吵吵鬧鬧、低效無能的印象,甚至某些民主理論家也對此不以為然。但是我們在追求效率的同時,又怎能忽略這種表面的無效率,對保存多元社會的作用?多元化又是否我們的核心價值?

此 外,在表決某些重要議案時,可採用三分二的超級大多數表決機制,如此可以保障少數派的權益得到充分尊重,因為他們隨時能發揮否決性影響,這在香港《基本 法》中也能看到。美國憲法修正案,更須得到四分三的州議會或修憲會議四分三的超級大多數通過。在英國,代表貴族社會精英的上議院亦能透過行使否決權,變相 「拖延」下議院通過的草案成為法律,最多可長達一年,試問這又何嘗不是一種「拉布」?

論權力和功能,香港立法會本來就不能與英、美同業相 比;它既不能要求政府內閣向其負責,也沒有主動立法權。理論上,香港政府如果不是需要新撥款(如開設副司長)或新法律(如剝奪議員重選權利),可以像查理 一世那樣,不用理會它,只要虛與委蛇地回應一下質詢、定期申請年度預算即可。

不過,一個議會再無能,起碼有讓少數人代表發言的權利,讓明知(永遠)無法掌握政權的少數派,還有罵上兩句的自由。這對紓緩社會矛盾,有積極的潤滑作用。

香港的自由黨,以及剛過去的選舉中的唐營工商界力量,在日後政制進一步民主化後,肯定會被邊緣化。如何繼續倡導他們相信的自由市場經濟(其實看他們近年的表 現,也真搞不懂他們是不是自由經濟的信徒!),以免香港的政治步入工商界恐懼的民粹主義,便是該黨要思考的問題。但從最近的「拉布」戰來看,他們很明顯還 不了解少數派賴以生存的方式。

多快好省 民粹思維

很多事情說不準。今天的立法會主席運用《議事規則》閹割議員的發言權,受罪的是別人;但若成為憲政慣例,人民力量的今天,會否便是自由黨的明天?即使不是兔死狐悲,又何須拍手稱慶,去之而後快?

在今次事件中,民粹思維的背後假設是,議會的責任便是「多、快、好、省」地協助和配合行政機關施政;這是錯誤的。至於不少中產人士乃至社會精英都這麼想,大概因為香港人習慣了商業模式的思維和辦事手法;可是政治不是工商管理,政治家跟企管人才也不一定是同類人。

作者為中文大學公共政策碩士課程兼任講師