2012年5月4日星期五

邵力競:司局架構可檢討 問責缺失要治本




從改善組織理性出發,看目前傳言中的改組方案,是無可無不可的。首先,梁氏政府要把文化從民政事務局分拆出去,獨立成局,這回應了社會上很多人要求推動文化建設的呼聲;而一個專責文化的局長,肯定可以有更多時間,爭取更多資源,做好這方面工作,在架構上是符合梁氏政綱的。

(編按 筆者周二(2日)〈重組所為何事 敏行毋忘深思〉一文,對候任特首提出的行政機關重組方案作出分析,今天繼續。)

不過,文人相輕,能否找到一個眾望所歸的局長,不容易。文化是意識形態的核心,政策的具體內容能否得到社會支持,也跟是否有文化局毫無關係。至於輿論界擔憂 文化局會變成宣傳部,也跟組織架構沒很大關係,如果要做的話,現存架構也能完成任務,暗地去做,也會比明目張膽地做更易成功。

至於傳言中把房屋、地政、規劃併為一局,概念上符合分工理性,因為這些政策本身是有機結合的,也是市民大眾最關切的社會矛盾;把它們集中處理,可以減省政策協調的阻力,也有助釐清政治責任,免卻未來局與局之間互相推卸。

然而,有利不等於說有絕對需要,因為建議中的副司長一職,本身已可發揮協調政策的作用。世上沒有一種特定分工模式,能永遠切合所有社會需要,副司長一職,與其硬性規定統領某某局長,不如就具體工作所需而定,不失為一有用設計。

譬 如,如未來政府工作重點是穩定樓價,提供可負擔的房屋,則可以由副司長專責一個房屋工作協調小組,統轄原來分屬各部門的規劃、土地、運輸,兼涉福利及財政 金融,因為房價影響到社會福利的多寡、政府財政和銀行體系的穩定。至於梁氏政綱中提及的優化人口政策,論牽涉之廣、影響之遠,更須高層次的統籌。

架構改動 牽動甚廣

有評論擔憂副司長會架空司長,其實自實行問責制那天起,政務司司長已被架空了。從前,政務司司長與各局長、副局長按慣例由政務職系人士出任。人既來自同一系 統、同一背景,多少有一套共同理念和語言,至少了解彼此脾性;他們出任局長前已共事數十載,又何須像今日在上班後才開始磨合?

我們不要忽略,問責制前的政務司司長乃文官系統之首,公務員有嚴格等級觀念,加上司長對局長的考勤、陞遷,縱非一言九鼎亦有極大影響力,統籌各部門的能力自然無出其右。

問責制以後,局長、司長來自五湖四海,既無共同背景以資維繫,亦乏正式黨章加以約束,正是本非同林鳥,離任各自飛。試問這種制度,又如何促進政策協調?再 者,政務官員以政府工作為終身志業,多多少少都會畢恭畢敬;問責官員多有自身本業,在政府不過工作五年,成與不成,都要籌謀退路。前者背水斷橋,後者各有 打算,除非專心從政,否則何者會更一心一意,和衷共濟?

以上所說,沒有深奧理論,只是基本人性,換作你我,都是一樣。制度上缺乏合作誘因, 難道最終要訴諸個人關係和善意?所謂加強統籌、溝通,豈是多開幾個督導委員會、多發幾個電郵備忘錄,或加插幾個政助副手,便能成事?過去十五年,特區政府 的高層大型會議,什麽時候見少了?政策通盤思維,卻反而愈見薄弱,足見文山會海,並非對症下藥。

我們今天總是說政策缺乏宏觀統籌,必須重視這人事制度的底因,不能抽空的看組織架構,泛泛而論。不去正視這根本問題,而只是在政府組織圖上,把框框條條搬來搬去,是沒有很大意義的。所以我認為不用對重組看得太認真、太執着。

即使改得其所,改組涉及的實際操作還是很多,包括修改法例及附則、更改上下級的統轄關係,以及橫向的工作關係、與相關非政府機構(如各委員會、法定機構和社 會團體等等)合作關係的調整,往往亦觸及公務員的輪調、個別人事關係的處理,當然還有瑣碎如辦公室搬遷以至公文信封和名片重印等行政事宜,真是不勝其煩。 總而言之,絕對不是長官一聲令下,便能水到渠成,特別是涉及人數龐大、又有諸多成規的政府機關。

我曾在政府經歷了兩、三次大型內部改組,以 上所言,雖囿於主觀經驗,幸亦非紙上談兵。對於改組,我整體觀感是負面的,每次都弄得人仰馬翻,對後來制定和執行政策,作用卻微乎其微。當然,梁氏政府不 是董、曾政府的延續,把以往一切算到新政府頭上,也有不公,所以不妨疑中留情。

認清目的 減省折騰

現在梁班子對改組一事,似乎已是箭在弦上,理由之一是,方便新政府71日上班後馬上開展工作。的確,如果新班子上任後半年還要重新分配工作、各局長要重新認識自己下屬和工作內容、重新劃分法定權力,也實在費時失事。

不過,相對於兵不知將、將不統兵的危險,更可能發生的,還是以上講的「將不知將」,這個就不是改組能夠改變。況且,改組必然會消耗政府內部很多人的時間精神,今次改組的幅度雖然小於20022007年,但卻適逢政府換屆的敏感時期,跟董、曾政府於連任時改組有別。

梁氏在選舉的最後階段,經歷極大爭議而登位,不能說得到廣大市民的普遍認同,因此而急於有成,可以理解。但如匆匆開局,一旦遭逢挫敗,屆時草草收場,難免更損威信,不得不慎思而行。

總而言之,改組不一定不好,但一定要清楚為何要改,要改什麼,如何去改,絕對不能為改而改,否則只能是勞民傷財的瞎折騰。更重要的是,梁氏政府和社會各界當盡快全面檢討問責制,以配合進一步民主化的需要,着手解決決策低效的本因,而非着眼於一時形式上的改組。

至於泛民諸人,與其一反到底,何不趁機提出改制的具體建議,或可跟新政府討價還價,亦對完善體制更有裨益。

作者為中文大學公共政策碩士課程兼任講師