2012年1月18日星期三

蘇偉文: 預算案的財政理念




很快又到公布財政預算案的日子,今年的預算案是本屆政府的最後一份預算案,大眾對這份有效期只有數個月的預算案都沒有抱太大的期望,但預算案還是香港一份重 要政府文件,大眾焦點自然放在政府會否又再有派糖行為,尤其是政府去年破天荒向市民派發6000元,加深了制定預算案的難處,如何平衡市民對預算案的訴求 和現實情,已是政府一個急要處理的事項。

儘管在不同場合裏,各方政黨人士都表示新預算案不應再向市民派錢,但民意如流水,假使市民對新一份財政預算案的接受程度不高,政黨是否會又有不同的 取態尚未可知。在這個看重民意博弈下所制定的預算案,也就顯示了香港公共財政的一個局限,就是預算案要兼顧民意反彈,反而預算案中的公共財政理念和構想卻 被放在次要的位置。

預算案是施政報告延續

預算案的本質是預計公共財政的收支狀,目的是幫助政府制定和實現經濟上的政策目標,從財政預算案中的收入和支出預算,和其在各個部分的分佈和比例 的多少,可以用來體現政府將來的政策發展方向。然而,這種預算案功能在香港卻大打折扣,原因不是預算案中沒有做到預算案中的政策方向,而是預算案中的政府 政策方向早已在特首的《施政報告》中顯示了,預算案只是施政報告的執行建議書,在這個框架下,所謂預算案收支預算裏的政策方向和啟示,也就變得缺乏新意和 前瞻性。

現時財政預算案是在2月份時宣讀,而施政報告的公布則在上年10月,很多人都不明白兩者是有很大關連,可以這樣的說,財政預算案是施政報告的延續。 當特首宣讀了施政報告後,就揭示了未來一年政府的施政方向和重點,接覑下去的是各個政策局的工作,各政策局會依照施政報告所載下來的工作重點出發,接覑便 是提出相關的財政要求。在時間上來看,施政報告發表後的兩個多月,政策局便要全速啟動來配合,而政策局又要在特定期限上呈各個局方的預算,所以財政預算案 基本上是體現特首提出來的政策。在這個局勢下,我們自不能期望財政預算案中有很大的突破和新意,因為新的點子都已在施政報告中提出來了,預算案只是執行施 政報告的其中一份文件而已。

注定被批評為缺乏理財哲學

既然預算案的先天局限在其角色,所以人們對預算案有所期望,其實是對預算案的定位不了解。而一個弔詭的情是,人們因為從預算案看不清政府的財政理 念,久而久之便對財政預算案的作用產生了另外的解讀,就是只關注預算案裏有多少糖果會派發,原因是大方向的公共財政理念和哲學是看不出來,所以只好從細節 上入手,看看今年會否退稅、免稅額會否提高、又會否有退回差餉等就變成了指定動作。一些具前瞻性的稅務改革,由於預期(或是害怕?)會有太大爭議,大多會 傾向以諮詢文件形式先詢諮,結果是公共財政的處理大多是蕭規曹隨,而預算案中也注定要被批評為缺乏理財哲學。

作者是恒生管理學院商學院院長