張炳良：香港如何擺脫管治的困局

明年乃香港的大選年——先選下任特區行政長官，後選新一屆立法會。在香港的選舉文化中，人們比較有興趣所謂議席之爭，或是互揭瘡疤，又或是把每一次 選舉（無論是區議會選舉、立法會選舉、特首選舉）都歸結為正邪之爭和建制vs民主之爭。我不否定這些不同元素的存在，不過，若我們真的視香港正在經歷一個 有方向，儘管進程緩慢的民主之旅的話，則應要不斷思考香港可如何擺脫自九七回歸以來的管治困局。

香港有多少個15年

民 主政體下的每一次大選，都是社會來一次政策和政治大檢閱的機會，選民求變，自然不過。當今香港回歸快15年了，是時候讓我們比較深層地去剖析特區管治的結 構性矛盾與缺陷。不承認問題，就不會尋求解決辦法，這樣因循下去，香港只會不斷內耗、失望、無奈，變成自怨自艾的不快樂城市。我們期望下屆行政長官選舉， 能正視社會深層問題，候選人與社會各方共同探求出路、凝聚變革力量，這樣選舉才會帶來求變的希望，否則選後原地踏步，繼續蹉跎，香港有多少個15年？

對 香港特區管治困境的評價，既有一般性，也需有獨特性──針對回歸十多年的特區格局。事實上，西方國家和日本等近年均陷入人民不信任民選政府及政客議員、憤 世嫉俗之風日盛、經濟危機持續陷於困境，人民對政府不予寄望。相比之下，香港處境算好。若作國際性比較，香港的管治水準位於世界前列。按世界銀行2009 年度「全球管治指標」顯示，香港除了在「發聲與問責」方面稍差外，其他五大指標均列亞洲高位，也高於OECD（經濟合作發展組織）成員國的平均數。就算在 「發聲與問責」方面，香港的得分只稍低於南韓與台灣兩大亞洲新興「第三波」民主化國家、地區而已。[表一]

經濟增長無助中產收入

香 港的總體經濟表現，單看數字已十分驕人，自2008年全球金融海嘯後迅速反彈，2010年GDP增長7%，並預期持續增長（但今年歐債危機帶來不明朗 性），失業率低（今年第3季為3.2%），且政府財政儲備豐裕（超過6000億港元，未計外匯基金）。可是，自回歸以來，儘管GDP增加近三成，但港人月 入工資中位數仍停留於17500元， 十多年不變，道盡了貧富差距擴大的真相，即雖然經濟增長，但「下滴」效應（trickledown effect）不振，連大專畢業生的月入工資中位數在過去十年也基本上停滯，造成社會向上流動緩慢，教育貶值，生活素質下降，回歸前香港盛世時期的中產夢 破碎。

今天，香港面對的貧富差距問題，既有基層貧窮，也有低薪中產的煩惱，構成對社會現況日益不滿，憤怒藉着房屋及樓價問 題不斷發酵，反「官商勾結」和反「地產霸權」成為中產與基層控訴社會不公的符號。特區在政策上若未能好好針對民憤、合理疏導，不滿的雪球只會愈滾愈大，進 一步衝擊管治威信，令政府與市民疏離，因而也難凝聚足夠的改革意志和能量。

上世紀八十年代中英協議及其後北京制訂香港特區 《基本法》，均假設原有的體制和公共政策基礎一切不變，便可維持香港繁榮穩定。簡言之，這些假設在政治上是官僚行政主導、經濟上是「積極不干預主義」，綜 合為「港式資本主義」的特色。但是，實際上變成企圖以十九世紀英式殖民地主義體制去面對二十一世紀新世代的政治期盼與訴求，當中巨大落差所造成對管治能力 的衝擊，不言而喻。

目前特區管治之困、管治之痛，並非如一些淺薄的評論所指，乃九七後英人撤出、港人無能治港，或是中央處 處干政、港人治港不成等這麼簡化。特區管治的結構性問題是因體制落後於時代，七、八十年代的優勢均漸次變成發展上的桎梏。特區政治體制背負「不民主」原 罪，社會及政治分化分裂日益嚴重，連精英階層也正呈現分裂疏離，行政無法主導，AO（政務官）神話不再。政制解決不了誰來管治的問題、疏導不了不快樂城市 的種種矛盾不滿，最後導致體制外抗爭政治的冒起（如街頭行動、司法覆核等），儼然成為另類政治的主流。

政治空轉內耗欠社會凝聚力

回 歸以來不同民調相繼顯示，管治機構的公眾信任程度持續下降，行政機關、立法會及各大政黨無一倖免，只有司法機關除外。行政立法關係失衡，雖說分權制衡必有 張力，但特區政制的三不像設計造成特首無政黨基礎、孤家寡人，政府執政舉步維艱、有權無票，立法會議員則感到有票無權，惟有事事批評，而公務員在夾縫中也 疲於奔命。2002年引進司局長政治委任制（2008年中擴大至副局長和政治助理），由於只屬「半熟」（half-baked），先天條件不足，故未能完 全發揮作用。

承受九七前的政治憂慮、信心危機及六四衝擊，港人在回歸後的犬儒主義（cynicism）有增無減，民眾及社 團只能／只懂批評，但轉化不成體制改革，於是社會上整體的無能感、無奈感節節上升；政治爭議甚至謾罵的確是多了，人人可以示威靜坐遊行，且成為 Lonely Planet標榜香港之處，但卻屬政治空轉內耗，無助於社會凝聚力的提升。且由於香港仍普遍存在身份與角色危機，既怕大陸化又怕邊緣化，不懂怎樣處理與中 央的關係（一是唯中央論，一是疑中反共），活不出自信與拚搏，危城自困心態又反過來加深了自怨自艾和保守思維，構成惡性循環。

政府要連結企業和公民社會

特 區政體至今已成為制度錯置失衡、缺乏整合的「不銜接的政體」（disarticulated polity）和「互不信任的政體」（polity of distrust），其特徵為：一、行政立法分離；二、「60：40 」社會（指社會上對泛民和建制的認同度）； 三、行政型政府面對政治化社會；四、行政主導不再、行政吸納失效；五、積極不干預主義已成空話，但卻缺乏另一清晰而具感召力的經濟和政策哲學可予代替。

特 區政府的「小政府、大市場」論述過於空泛，未能勾勒出政府與市場在二十一世紀金融資本主義危機下求突破、求轉型下應有的新關係。如何再定位「政府vs市 場」的論述，不是簡單的「干預」還是「不干預」，而是如何發揮政府應有的正能量，既促進市場的健全發展，也不忽視社會的分配問題。但無論如何，政府要有效 發揮角色，必須具有權威和能量，故又返回政治認受性和政治信任性等根本結構性問題。

特區政治體制與現實環境之間的張力，日 見突顯[表二]。在政治力量方面，由單一權力中心走向多權力氛圍；政治生態由低動員走向高動員、多訴求的所謂政治化。傳統的「諮詢政治」早已落後於形勢， 但政黨政治仍未成為決策主流，在決策失序下，產生進退失據、利益分散的狀態。當社會上仍在怕變與求變之間徘徊的同時，政府也在「不干預」與「干預」之間徘 徊。

傳統（殖民地式）的官僚主導和行政吸納模式，已難適應現代複雜的社會環境和分散的利益與價值格局。政治體制不變下，政 府更需依賴民意民調，但這也可導致另類民粹主義的抬頭，要脅決策者又或令當政者容易變成民意尾巴，不利於推行具政治風險的政策創新和更新。短期利益行為與 「追利」往往主導了政策與施政論述，整個社會淪為風險規避（risk averse）的集體，甚至比不上七十年代的香港。

處 於如此體制，可如何解套？我認為既不應對下任行政長官及其執政團隊作太多不切實際的要求（以為他／她可製造奇跡），也不應高估其能量。首先，要承認政制的 局限，不追求在目前而言虛妄的responsibility-type accountability（憲政問責型的負責性），而應實事求是地聚焦於致力做好實事，尋求回應市民所急所需的responsiveness- type accountability（回應民需型的負責性）。執政者要明白，「管治」不等於「政府」，只有一種能植根社會、連結社會的管治體制，才能增強管治體 質。在目前政制限制下，尤須超越體制，連結好企業和公民社會，使能凝聚好經濟力與社會力，合力回應時代的挑戰，不單靠官僚內部的傳統智慧。

政府非萬能，但必須有求變之心，為人民帶來希望。當今特區形格勢禁，政府難作「大有為政府」，高估自身能力，但至少應要做「小有為政府」，而不是「小政府」。

作者為香港教育學院院長