作者: J. Ch
注：此文以筆者留學美國時為一英國近代史課程所寫的考試論文為依據，現把 它譯成中文，希望更多香港人能了解一個已被遺忘的民主改革方案。由於筆者所屬大學有關於香港歷史、並以中文編寫的收藏文獻有限，故資料來源多屬外國學者的 英文學術著作。可惜地，身在美國的筆者得不到《楊慕琦計劃》的原文副本，所以計劃內容都是徵引自不同文獻。基於筆者學識有限，如有錯誤歡迎指正。）
1945年，第二次世界大戰結束。香港在經歷日本統治三年零八個月後 (1941年12月– 1945年8月)由英國政府奪回管治權。戰後的香港四周頹垣敗瓦，民間怨聲載道、對英國殖民政府於二戰期間的無能深感不滿。同一時候，有傳聞指中國政府會 於戰後向英國提出收回香港。英國政府一方面要繼續實行殖民統治，另一方面又要遵守己方在戰後提出去殖民化(decolonization)的承諾。因此， 港督楊慕琦 (Sir Mark Young, 1886-1974, 於1941、1946-7年間擔任港督) 於1946年提出「楊慕琦計劃」(The Young Plan)，意圖改革香港的政治制度並給予港人更多政治權利。可是，「楊慕琦計劃」得不到英國政府的首肯；香港市民亦普遍不支持該方案。曾被認為是香港民 主改革第一步的「楊慕琦計劃」亦於1952年正式被英國政府否決。
「楊慕琦計劃」的失敗，令歷史學家提出了數個問題：首先，為何英國政府在提倡去殖民化的同時又否決含有民主成份的「楊慕琦計劃」? 其次，為何香港人會反對一個給予他們更多參與政治決策機會的方案?最後，「楊慕琦計劃」的失敗對香港的民主或政制發展有何啟發? 本文會以這三條問題來作基礎，分析為何「楊慕琦計劃」會失敗而回。筆者認為，「楊慕琦計劃」失敗的主因為戰後香港人的務實考慮及英國官員的政治衝量。「楊 慕琦計劃」雖然沒有落實，但其對香港及後的政制改革依然有很大影響。
誰來管治戰後香港？
在香港淪陷前，英國政府已經開始盤算該怎樣處置香港的未來，而他們最關注的是中國政府的看法。蔣介石(1887-1975) 態度一直非常強硬，他堅持英國需公開宣稱讓香港回歸中國，而這要求理所當然地遭英國政府一口拒絕。由於二次大戰戰況日趨激烈，雙方均同意於戰爭完結後才討 論香港的前途問題，但國民黨政府要重奪香港的決心是明確的，尤其是當美國總統羅斯褔(Franklin D. Roosevelt, 1882-1945) 也是去殖民化的支持者。
二次大戰結束後，情況有所改變。美國新總統杜魯門(Harry S. Truman, 1884-1972; 於1945年4月接替因病逝世的羅斯福成為總統) 和其前任不同，他並不熱衷於推行去殖民化，加上蔣介石政府於二戰時多吃敗仗，因此美國認為由英國(於戰後) 重新接管香港較為合適。雖然盟軍早已確定由中國代表正式接收日本的戰敗書，但英方卻強硬地指出日本會交還香港給英國。蔣介石嘗試斡旋不果，最後亦被迫同意 由英國海軍將領夏慤(Cecil Harcourt, 1892-1959, 並於戰後出任香港軍政府首長至1946年4月) 代表英國及中國接受日軍投降。 蔣介石對這結果非常不滿，但由於他要顧慮毛澤東領導的中國共產黨對國民黨政府做成的威脅，因此他只能無奈地默許英國繼續管治香港的結果。
英國政府堅持要成為接受日軍投降的代表是有原因的。二次大戰令「日不落國」(‘The empire on which the sun never sets’) 蒙受聲譽上的損失，而保住香港這片遠東的土地至少能令帝國保持顏面。英國亦怕若果由中國作代表的話會引致中國軍隊進駐香港，從而打擊英國在香港管治問題上 的話事權。同時間，國共內戰的序幕揭起，蔣介石暫援與英國商討香港的前途問題。蔣介石原打算讓國內局勢穩定下來後才再處置香港的問題，但國共內戰的爆發令 蔣介石再也沒有能力去左右香港的未來。
重建戰後香港及港人對英國重新管治的看法
在經歷了日軍三年零八個月的統治後，香港人重新由英國人統治。基於日軍的殘暴行為，英國的高壓殖民統治 (例如對華人的言語相辱、拒絕給予華人會所會籍、並禁止華人居住於山頂等)相比下實在是小毛見大毛。一名荷蘭藉商人Jan Henrik Marsman在他的回憶錄中寫道，日軍在管治香港期間不斷虐待本地華人、英國官員及傳教士，又迫使他們在獄中挨餓。和身體上所受的損傷作對比，英國人言 語上或法律上的歧視相對上則顯得不值一提。
1945年8月29日，日本軍政府已宣布投降，《華僑日報》引述英國外交大臣貝文(Ernest Bevin, 1881-1951) 指出英國決意收回香港，而英國政府並沒有打算放棄在遠東的殖民地。這表明港人在日軍受降儀式進行前(9月16日) 已經知道英國人意圖繼續管治香港，而夏慤上將亦迅速地於9月1日宣布成立軍政府，以重建香港社會秩序為主要任務。同時，香港人亦不為意蔣介石和盟軍就香港 前途問題所進行的談判。歷史學家SteveTsang指出，由於英國人在戰前已在管治香港，他們在戰後回歸繼續管治對於香港人來說是理所當然的事。加上日 軍在二戰期間的暴行，更加令到港人覺得英國政府能實施有效的管治。
再者，與其考究應該由中國人或英國人來管治香港，普羅大眾更著緊糧食和醫療物資短缺等更迫切的日常生活問題。戰後首任輔政司麥道高(David MacDougall, 1904-1991) 把重建的主點放在食物供應、控制匯率、公共衛生、及法治等和民間息息相關的事項。為了防止由黑社會牽頭的暴動發生，軍政府聘請了一些華人流氓作臨時警察來 維持治安。到1945年底香港社會秩序大致上恢復正常。學校陸續復課，醫院及銀行亦正常運作，很多公司也開始能從事對外貿易。
香港戰後重建速度驚人，臨時軍政府實在應記一功，但麥道高不是沒有政治考慮的。由於英國政府是在日軍手上失去對香港的管治權，因此迅速重建實為為大英帝國扳回顏面，並要重奪民心。本地華人對於重建的驚人效率深感欽佩，麥道高亦為英國的聲譽打了漂亮的一仗。當楊慕琦於1946年5月1日正式復任香港總督時，香港的法治和經濟已經回復到一定水平。
「1946心態」
雖然夏慤及麥道高的重建計劃贏來不少掌聲，但他們也要面對於華人社羣中愛國主義的興起。中國政府於戰後成 為聯合國安理會成員，而在戰爭結束時有不少本地人的身份認同也是傾向中國的。有目擊者指出在街道上懸掛的國旗中，中華民國國旗和英國國旗的比例為四比一。 在民眾讚歎殖民政府的重建效率的同時，他們也開始想象由中國人接管香港的可能性。
夏慤把這種心態定名為「1946心態」 （筆者按: 英文原文為”1946 outlook” ，由於找不到正確的翻譯，所以暫且譯成「1946心態」)）。這種心態包含了對中國人身份的認同及對現狀的厭惡。戰前的種種歧視及貪污腐敗情況，加上二戰 時無能的政府使香港淪入日軍手中，令本地華人希望爭取在公共政策上更大的話事權。他們希望政制上有所改革，但他們並沒有表明想要怎麼樣的改革。戰爭期間擔 任英國駐重慶大使館政治顧問的凱瑟克(John Keswick) 指出施行改革附合英國工黨政府於1945年大選時提出讓殖民地漸漸實行自治的承諾，並提議給予市民選舉權。
「1946心態」為「楊慕琦計劃」的形成 鋪路。當楊慕琦復任港督時，普遍人並不認為將於翌年5月退休的他能幹些什麼：英國外交部認為他廉頗老矣，反對他復任； 很多本地人亦對他存有偏見，因為香港淪陷時楊慕琦正是時任港督(雖然他是在日軍佔領香港前三個月才上任) 。諷刺的是，這名頑固、被認有帶有邱吉爾作風的資深殖民地官員所提出的政治改革方案，可算是香港史上最激進的民主改革提案，其激進程度好比末代港督彭定康 初上任時於施政報告內提出改革1995年立法局選舉制度、引致港澳辦主任魯平直斥其為「千古罪人」的政改方案。楊慕琦認為在香港推行民主化能令英國維持長 遠管治，並透過提高政治參與度把居於本地的華人(本土港人及來自中國的暫居者) 轉成英屬香港的市民。 「楊慕琦計劃」因此是對「1946心態」的直接回應，並希望能穩定戰後民心及把中國民族主義的影響減至最低，從而穩住英國的管治。
「楊慕琦計劃」雛形
1945年的英國國會大選由工黨獲勝，取代前首相邱吉爾領頭的保守黨成為執政黨，黨魁艾德禮 (Clement Attlee, 1883-1967) 成為英國首相。他上任後致力推行去殖民化，而一些官員亦對「1946心態」持同情態度，加上凱瑟克又建議香港推行政改，令楊慕琦有充份理由對香港的政治體 制進行革命性的改革。
1946年5月1日，楊慕琦正式復任港督。他在就職演說中提到香港人理應在公共政策上有更大話語權。 他提出把部份決策權力下放市政局，並讓市民投票選出市政局代表來提高民眾的政治參與度。在發表演說後，他命人收集英國商人及本地華人的意見，希望能盡早制 定適合香港環境而又有充足民主成份的政治體制。
1946年8月28日，楊慕琦透過大氣電波解釋他提倡的改革，亦即後來「楊慕琦計劃」的初稿。他提議把市 政局擴張成市議會，由48名議員組成 (16名民選華人代表、16名民選洋人代表、餘下16名由民選代表委任) 。市議會將負責港島及九龍半島的民生事項，它享有財政自主權，並會負責掌管有關教育、公共衛生、房屋、消防、城市規劃、車輛牌照及社會福利的事項。楊慕琦 同時提出改革立法局，增加兩名官守成員(投票時需和政府立場一致) 及一名非官守成員(大集團或非政府團體代表) ，使立法局由7名官守及8名非官守成員構成。當中，為了提昇民意代表，4名非官守成員將由非政府團體直接委任。
在結束廣播後，楊慕琦和不同人士繼續商討方案的細節，例如選民資格及市議會的行政權力界限。於1946年10月，楊慕琦正式向英國殖民地大臣提交計劃建議書。
「楊慕琦計劃」最終版本
最後定案把市議會的議員人數定為30, 而非原定的48人。這30人名額包括10名華人代表及10名洋人代表，餘下的10人名額 (5名華人及5名洋人) 則由指定代表機構 (如香港大學及香港總商會等)提名。市議會的主要職責則和8月廣播提及的一樣，並會享有財政自治權及全權負責其事務。即使是殖民政府亦不能影響其運作及所 作的決定。
市議會的議員任期為3年，並可經選舉或委 任多留任一屆。主席及副主席會由議員互相選出而非由港督欽點。議員必須年滿三十歲，男女皆可。參選的香港居民必須在過往十五年間至少在香港逗留了十年。英 國公民及非英藉洋人則須曾在香港住滿一年才可參選。由於市議會的會議只能以英語進行，候選人必須具有英語溝通能力。基於懂英語的華人多為社會上流人士，這 規限把大多數市民排除在候選人之例。
在選民資格方面，楊慕琦儘可能地讓更多本地華人有權投票。選民須在選舉前登記，並不可以有任何犯罪或精神病記錄。有意成為選民的華人須證明自己在1936至1941年間至少在港逗留了四年，並需在1945年8月後長住本港。選民須具備中文及英文書寫能力。
市議會的組成亦影響了立法局的憲法及架構。由於大部份權力將轉移市議會，立法局人數將由17降至15，減除的兩席官守人員令局內的非官守人數在香港史上首次成為大多數。兩名立法局非官守成員亦會由市議會提名。
「楊慕琦計劃」的最終版本由楊慕琦於1946年10月提交英國殖民地部(Colonial Office, 亦即後期的英聯邦部) 。這時為楊慕琦復任港督後五個月，亦是他退休前九個月。1947年7月，殖民地大巨在有保留的情況下同意計劃的整體方向，並命立法局商討及訂出計劃細節。
本地華人的回應
除了制定「楊慕琦計劃」，楊慕琦亦致力放寬對本地華人的種種規限。他廢除了不准華人定居山頂的法例，讓更多港人有機會投身政府工作，並任命香港史上首名華人軍訓學員 (cadet officer)。 這些都是楊慕琦對「1946心態」的回應。基於種種政策都讓本地華人有更大權力，按道理港人理應歡迎「楊慕琦計劃」所提出的民主改革。
民間於初期的確對「楊慕琦計劃」抱有期望。新生晚報聲稱於九月(即楊慕琦電台廣播後一個月內) 訪問了過千名本地華人，指出他們大多讚成港督提出的改革。 於香港的國民黨及共產黨員皆讚賞楊慕琦打算推動民主的決心。
可惜的是本地人對改革的熱誠迅速減退。批評計劃的聲音開始浮現，但更常見的是對改革的漠不關心。對他們來說，經濟改革遠比政制改革來得重要。雖然夏慤、麥道高及楊慕琦確保戰後重建進行得順利，大多港人依然更關心生活上的實際需要，例如食物供應及通貨膨脹所帶來的影響。
令楊慕琦擔憂的是港人對政治改革所持有冷漠的態度。楊慕琦埋怨港人的政治冷感雖然對殖民政府而言非常討 好，但他認為港人應該理解他授予他們的權利。港人對政改的冷感將會是「楊慕琦計劃」失敗的主因。本地華人一來多為文盲，根本看不懂計劃詳情；二來很多人視 香港為暫居地，到退休時便會回歸內地，所以香港的情況如何對他們來說毫不重要；三來他們對政治一竅不通，認為應該讓「專家們」（受過教育的人及政府官員） 去處理有關政治的問題。末代港督彭定康總結「楊慕琦計劃」的經過時指出，當時的社會沒有需要改革的迫切性，人民根本沒有時間去關心自己生活以外的東西。引 用一句老掉牙的說話：民主並不保證人民能豐衣竹食，而對經歷過三年零八個月慘況的市民來說，經濟的發展遠比民主來得重要。
本地華人亦開始批評計劃的內容。首先，人們擔心新成立的市議會權力過大會引致貪污腐敗。這對於一向受英國 人管治的港人並不陌生。其次，有聲音指出計劃對選民及議員資格諸多制肘，並要求給予本地華人更多參與政治的權利。雖然對選民及議員資格的限制是由於英國政 府擔心在港時間不長的華人曾為國民黨或共產黨工作，從而會擴大倆黨在香港的影響力，但顯然本地華人對此憂慮並不知情。再者，令很多港人不滿的是市議會的所 有會議將以英語進行。這令大部份不懂英語的港人被排除於候選議員之例，亦令到市議會議員只能是有歐洲人血統的有錢人。有不少人懷疑到底這群人能不能代表香 港大多數市民，擔心他們只會站在政府立場說話而不顧市民所需。
國共內戰的影響
國共內戰 (1946-50)的爆發令到更多人對政治改革感到憂慮。較富裕的人擔心不論是國民黨還是共產黨得天下，他們也會利用市議會來強迫香港回歸中國。他們的顧 慮是有根據的。國民黨的人已經控制了香港流量最大的中文報紙—華僑日報，而當時的愛國份子擔心國民黨會陸續把其他報紙變成黨的喉舌。同時間，共產黨就香港 前途問題保持低調。毛澤東於1946年公開宣稱他並無打算於國共內戰結束後收回香港，並指出無需急於解決香港的前途問題。 逃避國共內戰而走來香港的中國人，無意中減低了港人對政治改革的渴求。大量難民的湧入令糧食及房屋問題變得更嚴峻。當本地華人連自己也顧不及的時候，他們 只希望殖民政府盡快解決社會問題，而非討論抽象的民主理論。
國共內戰所帶來的另一個問題是人民對香港前途的憂慮。雖然英國政府於接受日本投降一事上大大減低了國民黨政府在市民心中的影響力，市民並不清楚英國政府是否打算長久地管治香港。說到底，香港只是一處「借來的地方」(歷 史學家Frank Welsh一本關於香港歷史的書，書名正是”A Borrowed Place” )。國共內戰的爆發令人估計勝方或會以回收所有中國土地之名奪回香港，而英國政府亦沒有很強硬地指出它會保護香港。這種不穩定的政治因素，令很多人根本不 關心政改，皆因一旦國民黨或共產黨真的奪回香港，那什麼改革也是沒有意義的。
英國的保留
「楊慕琦計劃」旨在令到本地華人有更大的政治參與權，和英國工黨所提出去殖民化的政策本質都雷同，但英國政治內部對此卻意見分歧。殖民地部部份官員看不出市議會的成立有何急切性。主管香港事務的N.L.Mayle 反對讓華人佔有議會內一半議席，認為這樣只會引致社會動蕩；殖民地大臣Arthur Creech Jones反建議民主化立法局；外交部亦擔心改革會被中國政府當成挑釁行為，因為計劃的主要目的是維持英國在香港的長遠管治。諷刺的是，英國政府當初任命 楊慕琦重任港督時就是認為他太過保守，但當楊慕琦提出的改革卻被他祖國的人認為計劃內客太過激進。
戰後英國政府的重組或多或少影響了英國官員對「楊慕琦計劃」的看法。二次大戰後，多個殖民地(如印度、斯里蘭卡、緬甸等)陸續獨立，但香港的不同之處在於它和中國千絲萬縷的關系。加上國共內戰的結果仍屬未知之數，英國政府在處理香港的問題時亦需格外小心，以免挑撥中國政府的神經。
如果說倫敦對改革並不熱衷，那麼身處香港的英國人呢？不意外地，他們因為擔心自己的權利受到威脅而反對改革。於楊慕琦發表就職演說後三天 (1946年5月4日)，一名處名Simple Simon的居港英國人登報批評改革只會令香港踏入一個充滿貪污及歧視的時代，因為本地華人並不會顧及英國人的利益。另一名登報者PeterPatter 則明言把智慧傳給天生愚蠢的人(即指本地華人) 是沒有用的。 這些針對本地華人的言論正是「1946心態」所譴責的。雖然楊慕琦已經廢除了歧視華人的法例，逗留在港的英國人依然看不起本地人。英國人認為市議會的存在 只會打壓他們於香港政壇的影響力。
於立法機關中有影響力的英國商界大致認同增加本地華人的議席，但他們堅持英國代表應握有否決權。香港總商會屬意讓英國代表為議會大多數，並限制只讓有英國國籍的華人出任議員。明顯地，英方商界代表認為由英國人主導議會的工作及握有大多數的權力對他們更為有利。
「楊慕琦計劃」的終結
總括來說，除了楊慕琦本人外，社會上根本沒有人大力支持推行民主改革。楊慕琦於1947 年5月退休，由斐濟總督兼西太洋高級專員(High Commissioner for the Western Pacific, 1945-7) 、管治殖民地經驗豐富的葛量洪(Alexander Grantham, 1899-1978) 接任港督一職。和熱衷於改革的楊慕琦不同，葛量洪一直也反對「楊慕琦計劃」。他認為英國就香港的前途問題只有兩個選擇：繼續行使「仁慈的專制管治」 (benevolent autocracy) ，或把香港交還給中國。 對他而言，讓港人管治香港是絕不可能的，尤其是港人普遍並不關心政治。因此，政府官員及立法局議會並不著緊於討論及推行「楊慕琦計劃」的細節。
國共內戰接近尾聲時，大批中國難民湧入本港。葛量洪一方面擔心糧食供應及住宿問題，一方面顧忌共產黨隨時 乘勢殺入香港。共產黨需再三強調沒有攻入香港的打算。周恩來命令軍隊不得前往香港，認為強行回收香港會令西方國家有藉口派軍隊到中國。葛量洪於他的自傳提 到雖然他作了最壞打算，但既然共產黨沒有打算進駐本港，他便專心一致處理中國難民所帶來的社會問題。「楊慕琦計劃」因而被擱置在一邊。
於1949年8月，葛量洪向殖民部提出與 其成立市議會，倒不如增加立法局的議席數目，而大多數非官守成員皆會為英國人。英國下議院雖然有人質疑為何港英政府仍未能提出完整的改革細節，但基於香港 前途的未知因素，大多議員認為通過「楊慕琦計劃」對英國沒多大好處。 1951年，英國保守黨於選舉中擊敗工黨成為執政黨。保守黨一向對去殖民化並不熱衷，因此當內閣於1952年5月16日討論修改了的「楊慕琦計劃」時，以 「沒有迫切需要為由」(‘no real demand whatever’) ，建議葛量洪擱置計劃。葛量洪對內閣的決定不意外地表示歡迎。「楊慕琦計劃」—一個提出給予本地華人更多政治參與權的改革方案—正式宣告壽終正寢。
「楊慕琦計劃」對香港的影響
從各方面來看，「楊慕琦計劃」都不能算是一個含有高民主成份的改革方案。這方案對選民及候選人資格有諸多限制，基本上只是讓較富有的本地華人政治上受益而忽略了香港大多數較貧窮及不懂英文的人。市議會一半的非華人代表更不能準確地代表民意（當時香港超過9成人口為華人）。 重要的是，楊慕琦推行改革的本意只不過是希望確保大英帝國對香港的管治，而非真心想讓香港人擁有民主。
可是，「楊慕琦計劃」雖然不獲通過，它仍然對香港政制發展有重要的影響。葛量洪在他任期內逐漸改革立法局及其他政府部門，很多都是以「楊慕琦計劃」提出的內容作為參考。他任命了更多華人非官守成員到立法局及行政局，於1952年讓市政局恢復民選議席，又修改選民資格，讓更多市民有權投票。他又讓更多本地華人加入政府工作，而這正是楊慕琦擔任港督時所提倡的。1951年時，大約有11%的政府行政人員為華人，到1971年時這比率升至52%。
當麥理浩(Murray MacLehose, 1917-2000) 於1971年就職港督時，他重組了市政局的架構。從此，市政局再沒有任何官守成員，成員亦會透過選舉產生（港督任命的非官守成員除外） ，並擁有財政獨立權。他仿效「楊慕琦計劃」的內容來嘗試民主化立法局，讓市民能透過選舉選出立法局議員。（這個建議最後會由下任港督尤德[Edward Youde] 於任期內達成） 。重要的是，麥理浩於1981年大幅降低選民資格要求：所有居港滿七年並年滿二十一歲的人便可以投票。此舉把合資格選民數目由三萬升至七十萬。葛量洪及麥 理浩的改革皆帶有「楊慕琦計劃」的影子，分別在於楊慕琦希望即時改革香港的政制，而他的繼任者則選擇慢慢地去推行改革。
假如「楊慕琦計劃」推行成功…
假如「楊慕琦計劃」推行成功，香港的歷史發展會變成怎樣？歷史學家Steve Tsang及Frank Welsh皆認為香港錯失了一個推動民主的好機會。基於美國政府的支持及中國內戰的混亂，「楊慕琦計劃」其實是可以實現的。 共產黨由於怯於西方國家的軍事威脅，即使於1949年後也不會反對該計劃。推行「楊慕琦計劃」也不見得會導致中國民族主義的興起，因為本地人多認為中國沒 有任何收回香港的打算，且基於香港前途的不穩定，在可見的將來他們也不會反對由英國人繼續管治香港。
麥理浩於七十年代的改革，很大程度是對六七暴動及中國文化大革命的回應。若果「楊慕琦計劃」早於香港實 行，那麼到六十年代時人民對港英政府的高壓管治也會較少怨言。由於港人已享有相當的政治權力（和戰前相比），他們反英的情緒也不會那麼高漲，相對地對中國 政府的認同感及歸屬感也會大大減低到不足以構成暴動的地步。
楊慕琦見證不了麥理浩管治下的「黃金年代」。雖然當時人們並不接受他「激進」的提議，轉而接受葛量洪相對 保守的改革，但他提倡的改革對香港後來的政制發展有絕大影響。「楊慕琦計劃」令港人有機會思考民主化香港的可能性。繼任的葛量洪及後來的麥理浩也參照了他 的計劃來改革香港的政制。「楊慕琦計劃」留下的是一個可以令香港政制向前邁進的改革方案。我們只能幻想一下如果「楊慕琦計劃」獲通過的話，對1982年展開的中英談判會有什麼影響。
「楊慕琦計劃」最終版本
最後定案把市議會的議員人數定為30, 而非原定的48人。這30人名額包括10名華人代表及10名洋人代表，餘下的10人名額 (5名華人及5名洋人) 則由指定代表機構 (如香港大學及香港總商會等)提名。市議會的主要職責則和8月廣播提及的一樣，並會享有財政自治權及全權負責其事務。即使是殖民政府亦不能影響其運作及所 作的決定。
市議會的議員任期為3年， 並可經選舉或委任多留任一屆。主席及副主席會由議員互相選出而非由港督欽點。議員必須年滿三十歲，男女皆可。參選的香港居民必須在過往十五年間至少在香港 逗留了十年。英國公民及非英藉洋人則須曾在香港住滿一年才可參選。由於市議會的會議只能以英語進行，候選人必須具有英語溝通能力。基於懂英語的華人多為社 會上流人士，這規限把大多數市民排除在候選人之例。
在選民資格方面，楊慕琦儘可能地讓更多本地華人有權投票。選民須在選舉前登記，並不可以有任何犯罪或精神病記錄。有意成為選民的華人須證明自己在1936至1941年間至少在港逗留了四年，並需在1945年8月後長住本港。選民須具備中文及英文書寫能力。
市議會的組成亦影響了立法局的憲法及架構。由於大部份權力將轉移市議會，立法局人數將由17降至15，減除的兩席官守人員令局內的非官守人數在香港史上首次成為大多數。兩名立法局非官守成員亦會由市議會提名。
「楊慕琦計劃」的最終版本由楊慕琦於1946年10月提交英國殖民地部(Colonial Office, 亦即後期的英聯邦部) 。這時為楊慕琦復任港督後五個月，亦是他退休前九個月。1947年7月，殖民地大巨在有保留的情況下同意計劃的整體方向，並命立法局商討及訂出計劃細節。